銀監(jiān)會補制度短板，為攻堅戰(zhàn)打下基礎(chǔ);補短板這一年與央行、證監(jiān)會多次溝通

2018年，銀監(jiān)會強監(jiān)管繼續(xù)推進。據(jù)2月2日最新披露，銀監(jiān)會依法查處一起“假黃金”騙貸190億元大案，處罰逾百人。而此前的1月份已開出497張罰單，日均開16張罰單。

事實上，2017年全年，銀監(jiān)系統(tǒng)共開出30億元罰單，被業(yè)內(nèi)稱為“史上最強監(jiān)管年”。與之相伴的是，銀監(jiān)會“補短板”的制度建設。

“這輪監(jiān)管不是頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳，是系統(tǒng)性的、全面的、持續(xù)長效的。”多位金融業(yè)內(nèi)人士向新京報談起銀監(jiān)會開啟的此輪監(jiān)管風暴時，不約而同表示。

作為銀行系統(tǒng)“看門人”和“守夜人”，2017年4月初，銀監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于切實彌補監(jiān)管短板 提升監(jiān)管效能的通知》，主動披露彌補監(jiān)管制度短板的26個項目，目前大部分規(guī)制已陸續(xù)出臺或公開征求意見。這26個項目跨越股權(quán)監(jiān)管、跨業(yè)金融產(chǎn)品、資產(chǎn)管理業(yè)務、流動性風險、信貸質(zhì)量、資本監(jiān)管、信息披露7個領(lǐng)域。

隨著監(jiān)管制度短板彌補，監(jiān)管“無法(規(guī))可依”的尷尬局面正在改變，業(yè)內(nèi)透露，現(xiàn)在監(jiān)管部門更有底氣了。

“為了補制度短板，銀監(jiān)會主席郭樹清還多次帶隊去調(diào)研。”近日，一位接近銀監(jiān)會主席郭樹清的監(jiān)管人士向新京報記者透露。

補短板這一年

郭樹清多次率隊調(diào)研，力求一手資料

農(nóng)行中層員工張明(化名)還記得半年前的一天上午(2017年6月23日上午)，郭樹清率隊來農(nóng)行總部調(diào)研座談的情形。

“座談期間，郭樹清要求大家不拐彎抹角，直接反映問題。其實，作為老金融人，銀行存在的一些亂象郭樹清十分熟悉，就像貓鼠游戲，所以，在他面前大家都直指問題”。張明對新京報記者回憶道。

事實上，2017年銀監(jiān)會強監(jiān)管有跡可循。2017年2月底，銀監(jiān)會換帥，原山東省省長郭樹清回北京接棒尚福林。履新后的郭樹清在3月2日的國新辦新聞發(fā)布會上“首秀”時便強調(diào)“強監(jiān)管”。

在接下來的2017年4月初，銀監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于切實彌補監(jiān)管短板 提升監(jiān)管效能的通知》(下簡稱“7號文”)，主動披露彌補監(jiān)管制度短板的26個項目。

“很多規(guī)章制度在起草的時候，郭樹清從立項、起草、思路、監(jiān)管重點以及對外溝通、報告等部署和指導，還帶隊去調(diào)研”。一位接近郭樹清的監(jiān)管人士透露，比如，他曾多次針對性地到銀行機構(gòu)和地方銀監(jiān)局調(diào)研，結(jié)合制度要求召開座談會，聽取業(yè)內(nèi)人士和專家的意見。

據(jù)記者統(tǒng)計，2017年6月9日到2017年9月3日，郭樹清曾先后到工商銀行總行、農(nóng)業(yè)銀行總行、甘肅銀監(jiān)局等機構(gòu)或者銀監(jiān)部門調(diào)研。

上述人士講述，郭主席去銀行機構(gòu)調(diào)研，非常有特點，不講究形式，直奔主題，不需要開場白，不需要銀行行長、董事長等領(lǐng)導參加，而是直接找到具體負責和最精通這項業(yè)務的骨干專家、處長或一般工作人員等座談，掌握第一手資料和真實的情況。這些人提供的建議也是最直接的，反映的問題也是最突出、最現(xiàn)實和最有針對性，與業(yè)務緊密聯(lián)系在一起。

“他要求座談人員提出問題，并討論如何化解這些問題，要提出具體的可操作的措施，不能提虛的。整體非常務實和問題導向，每次一坐就是四五個小時。”上述接近郭樹清的監(jiān)管人士說。

新規(guī)出爐背后

初稿與多部門磨合四五次，反復斟酌修改

除了率隊調(diào)研之外，接近監(jiān)管的人士透露，銀監(jiān)會本輪“補短板”還有一個特點，就是非常注重與各個方面的溝通、匯報。

“比如，我們剛出臺了一個商業(yè)銀行補充資本的指導意見，首先，我們向中央、國務院和金融委報告，再就是與央行、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局充分協(xié)調(diào)，我們除了日常電話無數(shù)次溝通之外，關(guān)鍵是還要多次去他們的單位聽取他們的意見。我記得我們把初稿給他們，來來回回至少經(jīng)歷4-5次磨合，反復斟酌和修改，郭樹清也與央行行長周小川、證監(jiān)會主席劉士余進行充分溝通。在高強度的溝通下，這個辦法成熟后最終發(fā)布。”

“銀監(jiān)會發(fā)布的制度辦法絕不是單項制度，而是從整體和全局來看，非常宏觀慎重地進行評估，使正面的積極作用發(fā)揮到極致和最大化，使負面影響降到最低”。該人士表示。

■ 案例

商業(yè)銀行股權(quán)管理辦法醞釀一年 三次上主席會

一位參與起草2018年1號文件《商業(yè)銀行股權(quán)管理暫行辦法》(下稱《辦法》)的監(jiān)管人士王軍(化名)表示，《商業(yè)銀行股權(quán)管理暫行辦法》從2017年初確定立項到2018年1月初發(fā)布，歷時大約一年，而股權(quán)管理辦法是2017年補短板的重點。

2017年2月，習近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第十五次會議上強調(diào)，要及時彌補監(jiān)管短板，做好制度監(jiān)管漏洞排查工作。對此，銀監(jiān)會非常重視，很快部署了《商業(yè)銀行股權(quán)管理暫行辦法》的起草。

“現(xiàn)在的銀行亂象一部分原因在于股東行為不規(guī)范，動機不純，想套取銀行資金，有的想獲取一些其他利益，比如，還采購一些他指定的產(chǎn)品，或者有的房地產(chǎn)老板做股東的話，會讓銀行給他開發(fā)的房地產(chǎn)貸款等等，他可能通過隱形、代持等構(gòu)建比較復雜的體系，讓監(jiān)管非常難以發(fā)現(xiàn)”。王軍表示。

此前雖然針對銀行股東也有一些監(jiān)管規(guī)定，但是，這些規(guī)定散落在各個辦法里面，沒有專門的系統(tǒng)的針對股東股權(quán)的管理辦法，郭樹清親自定下來，把股權(quán)管理辦法作為2017年補短板的重點。

摸底各家銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)和股東情況是首要任務。王軍表示，除此之外，還要掌握其他部門對于銀行股東情況的管理辦法。郭樹清組織了多次座談會，請了一些專家、銀行董事，包括獨立董事、銀行高管等聽取他們的意見，并在銀監(jiān)會內(nèi)部進行了反復論證。

“在起草成文以后，銀監(jiān)會反復討論和修訂，之后又征集了包括人民銀行、證監(jiān)會、財政部、國資委、中央?yún)R金等其他部門的意見。我們非常慎重，還跟最高法、最高檢去溝通，聽聽他們的專業(yè)法律意見”。王軍說。

據(jù)王軍透露，《辦法》在對外公開征求意見之前，曾三次上主席辦公會討論，這是比較少見的。

2017年11月，銀監(jiān)會發(fā)布了《辦法》征求意見稿，歷時兩個半月征求意見之后，2018年1月5日，銀監(jiān)會主席郭樹清簽發(fā)銀監(jiān)會2018年第1號令《商業(yè)銀行股權(quán)管理暫行辦法》(下稱《辦法》)，自公布之日起施行。

“這其中最困難的是如何穿透監(jiān)管，其次是如何確定誰是合格的股東以及合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)”。王軍介紹，因為目前注冊一個企業(yè)很容易，但是，監(jiān)管部門卻缺少法律授權(quán)，真正穿透找到最終受益人很困難。

近年來，多個“資本系”通過股權(quán)代持、曲線參股等方式控股或參股多家銀行，早已突破監(jiān)管“一參一控”的要求。

“這對監(jiān)管也是挑戰(zhàn)，我們?nèi)狈Ψ墒跈?quán)和手段去真正穿透”，王軍說，比如商業(yè)銀行存在的隱形股東、關(guān)聯(lián)股東、股東代持、資金來源不合法等這些內(nèi)容，現(xiàn)有的監(jiān)管手段和法律授權(quán)很小。沒有法律授權(quán)，很多東西不能去做。

對此，《辦法》明確規(guī)定何謂主要股東以及建立健全了從股東、商業(yè)銀行到監(jiān)管部門“三位一體”的穿透監(jiān)管框架，重點解決隱形股東、股份代持等問題。與此前規(guī)定的“一參一控”不同，此次《辦法》明確，同一投資人及其關(guān)聯(lián)方、一致行動人作為主要股東參股商業(yè)銀行的數(shù)量不得超過2家，或控股商業(yè)銀行的數(shù)量不得超過1家，即“兩參或一控”。

不過，在《辦法》出臺之后，如何清理存量股東仍是一個難題，目前清理難度依然比較大。

“他已經(jīng)在那里了，而且占了很大的比例，比如，股東之前控股20%，現(xiàn)在你不讓他持這么多。還有的控制了兩三家銀行，目前也不允許了。那么，如果股東們拒絕的話，沒有執(zhí)法權(quán)的監(jiān)管層如何制約呢”?王軍感慨，“辦法要求監(jiān)管部門把非法股東予以清除，但也要賦予它這個權(quán)限才行”。

新京報記者了解到，為了配合《辦法》的實施，配套解決重點解決存量股東和股權(quán)托管的管理辦法，銀監(jiān)會正在制定兩個配套文件，也將于近期發(fā)布。

銀行圈：

曾經(jīng)的“默契”被打破 沒人再敢“打擦邊球”

“無法可依”局面正改變，監(jiān)管更有底氣;銀行正壓縮通道業(yè)務，資管將迎至少一年的收縮期

作為某股份制銀行東部地區(qū)一二級分行的行長助理兼同業(yè)部門負責人，張鵬(化名)見證了中國銀行業(yè)最近一年的微妙變化。

“灰色地帶的灰色業(yè)務一下子晾在了陽光下，沒人再敢‘打擦邊球’或者試探紅線，以前大部分的業(yè)務都不能再做了。”

與之相伴，業(yè)內(nèi)自發(fā)形成的“規(guī)矩”被破除，取而代之，合規(guī)成為銀行業(yè)做業(yè)務的“紅線”。而隨著各種新規(guī)的出臺，監(jiān)管界線逐漸從模糊到清晰，地方監(jiān)管部門在檢查時也有了底氣。

“破”與“立”

自發(fā)形成的規(guī)矩、默契被打破，合規(guī)成紅線

在張鵬的印象中，前些年，各家銀行同業(yè)業(yè)務“創(chuàng)新”層出不窮，幾乎每隔兩年就會有“創(chuàng)新”業(yè)務出現(xiàn)。

“各家銀行都在做，大家也意識到這樣的‘創(chuàng)新’可能不太合適，但是錯過機會就掙不到錢了。”張鵬回憶。

各家銀行創(chuàng)新業(yè)務形式不一，但基本為買入返售、收益權(quán)回購等模式。“在同業(yè)圈，各家依靠圈內(nèi)形成的‘默契’、‘規(guī)矩’以及各家的信用做業(yè)務，比如一方處于‘明’處，一方處于‘灰色地帶’，處于‘灰色地帶’的一方游走在監(jiān)管和制度的夾縫中，承擔兜底責任。”張鵬表示。

自發(fā)形成的規(guī)矩、默契、信用成為唯一被遵守的準則。“如果各家的信用沒問題，也遵守規(guī)矩，業(yè)務往來就沒有問題。但如果一方的標的出現(xiàn)問題或者不履約，就會帶來不好的后果。雙方律師找出文本一看，會發(fā)現(xiàn)雙方都有漏洞，就容易造成糾紛，也容易滋生風險。”張鵬說，因各家銀行創(chuàng)新業(yè)務方式不一樣，一旦發(fā)生問題，就會帶來不同的風險后果。

在這一背景下，2017年，銀監(jiān)會掀起的監(jiān)管風暴劍指同業(yè)，銀監(jiān)會4號文、5號文、6號文、7號文、45號文、46號文、53號文等多項文件對同業(yè)業(yè)務做出了要求和約束。

新規(guī)設立，圈內(nèi)自發(fā)形成的“默契”和“規(guī)矩”被打破。“灰色地帶的灰色業(yè)務一下子晾在了陽光下，堵上了灰色夾縫，沒人再敢‘打擦邊球’或者試探紅線，以前90%的業(yè)務都不能再做了。”張鵬說，自律成為新的“默契”，各家銀行老老實實按照監(jiān)管要求開展業(yè)務。

除了規(guī)則的設立，處罰力度的加大也倒逼銀行遠離“紅線”。“在獎懲機制的導向下，原來股份制銀行削尖腦袋進行各種創(chuàng)新，現(xiàn)在強監(jiān)管，罰款、處理人，大家都很害怕，沒有人敢以身犯險。”張鵬說。

目前，張鵬所在銀行的業(yè)務模式正在進行調(diào)整和轉(zhuǎn)變中。“原來我們業(yè)務是占用交易對手授信，由交易對手承擔風險，現(xiàn)在轉(zhuǎn)向做市場化業(yè)務，自己承擔系統(tǒng)化風險或者結(jié)構(gòu)化風險。”

“銀行的風險和合規(guī)意識得到增強。銀行業(yè)金融機構(gòu)開始主動調(diào)整業(yè)務經(jīng)營模式，防風險自覺性、能動性有所提高。”銀監(jiān)會相關(guān)人士表示，目前一些銀行已經(jīng)降低風險偏好，一些銀行已經(jīng)清理并壓縮通道業(yè)務，還有一些銀行開始主動著手解決歷史遺留的“老大難”問題。

銀監(jiān)會數(shù)據(jù)顯示，2017年銀行業(yè)新增貸款占新增資產(chǎn)比例明顯上升，商業(yè)銀行同業(yè)資產(chǎn)、負債自2010年來首次收縮，銀行資金流向?qū)嶓w經(jīng)濟增速加快，鏈條縮短，服務實體經(jīng)濟質(zhì)效提升。

可以預見，同業(yè)監(jiān)管不會停歇。1月5日，銀監(jiān)會就《商業(yè)銀行大額風險暴露管理辦法》向社會征求意見。另據(jù)銀監(jiān)會發(fā)布的2018年工作重點，繼續(xù)壓縮同業(yè)投資、對委外機構(gòu)實行名單制管理;同時，嚴格規(guī)范交叉金融產(chǎn)品，推動銀行及早開始理財業(yè)務轉(zhuǎn)型，逐步壓縮銀信類通道業(yè)務。

亂與治

新規(guī)在即，大資管領(lǐng)域迎收縮調(diào)整期

和同業(yè)一樣，銀行理財也正經(jīng)歷制度補缺的時刻。2017年11月，央行等五部門發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務的指導意見(征求意見稿)》(下稱“新規(guī)”)。有消息稱，資管新規(guī)或?qū)⒂诮诔雠_。

“占據(jù)資管行業(yè)70%到80%份額的銀行理財一開始就是無監(jiān)管的‘特殊載體’。”北京艾真融科技術(shù)有限公司董事長張家林從事資管行業(yè)多年，他見證了資管行業(yè)從起步到迅速擴張、再到亂象叢生的過程。

張家林的印象中，2012年開始，大資管概念深入商業(yè)銀行，商業(yè)銀行爭先恐后涉足大資管行業(yè)。“任何一家銀行都可以設立、銷售理財產(chǎn)品，因為有銀行信用背書，理財產(chǎn)品很好賣，當時大家感慨：‘銀行掙錢太容易了!’但另一方面，監(jiān)管卻長期處于缺位中。商業(yè)銀行只要到銀監(jiān)會備案就行，并未有嚴格的考核標準等。”張家林說，因成本低、占有資本少、不用費勁拉存款、利差可觀，理財業(yè)務的這些特征使得其發(fā)展十分迅速，銀行對這一業(yè)務變得越來越依賴。

監(jiān)管不完善，理財資金成為各種亂象的源頭。“2013年，錢荒導致資金緊張，銀行理財通過層層嵌套到表外，獲得高收益的同時又不必承擔資本金的壓力;2014年中國經(jīng)濟步入新常態(tài)，實體經(jīng)濟不好，銀行理財資金又成為掩蓋銀行不良、粉飾財務報表的重要手段。”資管行業(yè)另一業(yè)內(nèi)人士說。

其中，尤其值得注意的是，無監(jiān)管的資金也成為金融“脫實向虛”的“助推器”。表外業(yè)務、理財產(chǎn)品、同業(yè)業(yè)務等“虛”的業(yè)務在過去一段時間里，占了銀行業(yè)務較大的比重。

2017年以來，監(jiān)管政策連續(xù)出臺。從表外理財納入MPA考核到銀監(jiān)會“三三四十”專項治理，從金融工作會議到資管新規(guī)，理財監(jiān)管逐漸清晰。銀監(jiān)會也將補齊資管行業(yè)的短板作為重要工作重點，針對資產(chǎn)管理業(yè)務快速發(fā)展中存在的結(jié)構(gòu)復雜、剛性兌付、期限錯配以及各類產(chǎn)品監(jiān)管標準不統(tǒng)一等問題，配合人民銀行制定金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務統(tǒng)一規(guī)則。同時，研究制定理財及信托業(yè)務監(jiān)管配套細則。

監(jiān)管成效正在顯現(xiàn)。近日，銀行業(yè)理財?shù)怯浲泄苤行挠邢薰景l(fā)布的《中國銀行業(yè)理財市場報告(2017年)》顯示，截至2017年底，全國共有562家銀行業(yè)金融機構(gòu)有存續(xù)的理財產(chǎn)品，理財產(chǎn)品數(shù)9.35萬只，理財產(chǎn)品存續(xù)余額29.54萬億元，較年初增加0.49萬億元，同比增長1.69%，全年增速同比下降21.94個百分點，月度同比增速曾連續(xù)8個月下降。

據(jù)悉，在2011年至2015年，銀行理財規(guī)模的年復合增長率超過了50%，2016年，銀行理財產(chǎn)品增速有所下降，不過仍達到23.63%。

“監(jiān)管新政出臺之后，短期內(nèi)估計業(yè)內(nèi)接近有一半的業(yè)務不能做了，杠桿業(yè)務、非標、房地產(chǎn)供應鏈融資等新增業(yè)務都基本停了。存量業(yè)務也在按新規(guī)有序縮減。”張家林說，各家銀行都在進行痛苦的調(diào)整中，解決歷史遺留問題。“在資管新規(guī)正式實施前，整個銀行業(yè)面臨要逐漸拆掉一二十萬億左右期限錯配的資產(chǎn)，同時表外業(yè)務回到表內(nèi)，銀行還要面對MPA考核、存款準備金等問題。”

張家林說，銀行業(yè)估計至少要經(jīng)過一到一年半的陣痛期，進行收縮和調(diào)整。

監(jiān)管與“偽創(chuàng)新”賽跑

此前只能在調(diào)查了解中履職，現(xiàn)更有底氣

在業(yè)務“創(chuàng)新”層出不窮涌現(xiàn)時，監(jiān)管曾處在缺位的尷尬中。

“當時一些新業(yè)務涉及范圍和數(shù)量不大，監(jiān)管基本不管，對于涉及范圍和數(shù)量較大的‘創(chuàng)新’業(yè)務，監(jiān)管才會進行調(diào)查和了解。”在張鵬看來，彼時，銀監(jiān)部門只能在調(diào)查和了解中履行職責。

“當時銀監(jiān)部門只是對某一項或存在問題的業(yè)務進行調(diào)查，待調(diào)查到尾聲，這項業(yè)務也基本到了尾聲，新的業(yè)務又出現(xiàn)了。”張鵬說，彼時監(jiān)管部門多是對具體某項業(yè)務的檢查，沒有工作重點。

而制度短板是監(jiān)管被動的原因之一。

彼時地方銀監(jiān)部門處境頗為尷尬，“當?shù)劂y監(jiān)部門可能覺得業(yè)務不太合規(guī)，但是因為并沒有政策出臺說這些業(yè)務不合規(guī)，上級監(jiān)管部門不表示支持也不反對，沒有明確的態(tài)度。”

而隨著監(jiān)管政策到位，地方監(jiān)管“無法可依”的尷尬的局面正在逐漸改變。

“此前的地方銀監(jiān)只是對某一類的‘創(chuàng)新’業(yè)務進行檢查和監(jiān)管，現(xiàn)在是自上而下的監(jiān)管，告訴你了清晰的監(jiān)管界線，對每一類的業(yè)務都提出了明確的要求，監(jiān)管界線清晰、范圍更廣。”張鵬回憶，2017年其所在同業(yè)條線從相關(guān)監(jiān)管部門至少收到20多份文件。

同時，根據(jù)銀監(jiān)會2017年發(fā)布的7號文，監(jiān)管要強化非現(xiàn)場和現(xiàn)場監(jiān)管，提高非現(xiàn)場監(jiān)管能力、提升現(xiàn)場檢查針對性、加強現(xiàn)場和非現(xiàn)場協(xié)同。張鵬自稱，其所在銀行幾乎在檢查中度過了2017年，“上半年按照總行對分行的各個條線進行自查，下半年監(jiān)管部門來檢查。”

張鵬注意到，隨著監(jiān)管短板的“補缺”，銀行和地方監(jiān)管部門的角色和態(tài)度也有了轉(zhuǎn)變。

“此前地方銀監(jiān)部門對一些銀行的‘創(chuàng)新’業(yè)務無法定性，同時地方監(jiān)管部門還不能管得太死，以防影響地方金融的活躍，所以原來監(jiān)管檢查很簡單，銀行也都不緊張。”張鵬說，監(jiān)管從模糊到清晰，各種“創(chuàng)新”業(yè)務被定義為偽創(chuàng)新、金融亂象，地方監(jiān)管部門在檢查時也有了底氣。

在檢查中，與以往監(jiān)管部門“了解情況式”的監(jiān)管不同，此輪監(jiān)管風暴中，監(jiān)管部門進行徹底的調(diào)查。“報各種業(yè)務、說明材料，填表格，檢查每類業(yè)務的財檔，把去年甚至三五年前的財檔都要拿出來。”

2017年下半年，張鵬所在地的地方監(jiān)管部門進駐行內(nèi)進行一周的現(xiàn)場檢查，此后又不斷進行各種專項調(diào)查。“有時協(xié)查交易對手所在的銀監(jiān)部門，來我們這兒進行反復的印證，兩邊銀監(jiān)部門協(xié)調(diào)核對情況。”

同時監(jiān)管也從內(nèi)部延伸到外圍，聯(lián)合監(jiān)管成為常態(tài)。

張鵬介紹，其所在銀行經(jīng)常收到總行和交易對手轉(zhuǎn)來的信托、券商等方面的監(jiān)管文件。“除了銀監(jiān)會，各大部門都在出政策，外圍合作的通道完全被堵住了。”(新京報記者 金彧 侯潤芳)

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