地方政府發(fā)行債務(wù)是履行職能、保障民生和促進經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，是實施區(qū)域?qū)用尕斦叩挠辛Υ胧┲?。為?yīng)對2020年初突發(fā)新冠肺炎疫情對經(jīng)濟和居民生活的重大沖擊，新增地方政府債券規(guī)模大幅擴容。

根據(jù)數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計，2020年1~11月，地方政府債券累計發(fā)行金額合計62605.45億元，相當(dāng)于2019年的1.44倍：其中，新增債券44859億元，再融資和債務(wù)債券17746.44億元。從資金用途來看，2020年1~11月新發(fā)行的地方政府債券中專項債券占比達64.37%，延續(xù)了2019年以來以專項債為主的融資結(jié)構(gòu)。地方債務(wù)資金的快速有序到位，幫助對沖新冠肺炎疫情對我國經(jīng)濟的不利影響，實現(xiàn)“六穩(wěn)”“六保”，發(fā)揮了十分重要的作用。

盡管從宏觀層面來看，我國地方政府債務(wù)規(guī)模依然保持在適度可控的范圍之內(nèi)，但從地方政府的角度來看，目前在債務(wù)方面尚存在債務(wù)風(fēng)險上升、財力水平與債務(wù)存量之間存在缺口、專項債發(fā)行進度與項目庫匹配度較低以及一般債與專項債結(jié)構(gòu)有待進一步優(yōu)化等問題，這些因素不僅影響到了既有財政政策的實施效果，而且有可能成為關(guān)系到中國未來財政政策能否有效實施的重要環(huán)節(jié)。

首先，債務(wù)風(fēng)險有所上升。

自2019年實施大規(guī)模減稅降費以來，全國一般公共預(yù)算收入受到較大影響，加之突發(fā)新冠肺炎疫情對經(jīng)濟造成的負面沖擊，這一情況進一步加劇。2020年1~11月，全國一般公共財政收入同比下降5.3%。與中央財政相比，由于地方財政尤其是基層財政的收入更加直接地依賴于轄區(qū)內(nèi)稅源的基本狀況，所以上述事件對基層財政收入造成的負面影響更加顯著。考慮到財政支出剛性以及與疫情相關(guān)的新增支出事項，基層財政大多處于緊平衡運行狀態(tài)。

一般公共財政收入的增速放緩帶來了諸多不利影響。例如，在“?；久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)”的前提下，部分公共支出項目經(jīng)費規(guī)模被明顯縮減，弱化了財政支出對宏觀經(jīng)濟提振效應(yīng)的充分發(fā)揮;由于銀行等金融機構(gòu)對地方政府未來財政收入增速持有相對謹慎的立場，在宏觀審慎監(jiān)管力度不斷增強的大背景下，地方政府債務(wù)發(fā)行進度受到了一定程度的影響，減弱了財政資金實物工作量的形成進度和積極財政政策的實施力度;地方政府財力緊張，企業(yè)再融資難度增加，借新還舊的償債方式受阻，出現(xiàn)了個別地方國企債券違約事件，對債券市場產(chǎn)生了一定影響。

其次，財力水平與債務(wù)存量之間存在缺口。

截至2020年11月，全國地方政府債務(wù)余額25.56萬億元。根據(jù)相關(guān)估算，2021年和2023年是地方政府還債壓力最大的時間節(jié)點。2021年，地方政府需要還本付息5.62萬億元，占地方財政收入的51%。如果說債務(wù)本金尚有可能通過再融資債券進行償還的話，那么利息金額則需要通過地方財政通過稅收以及項目收益加以償還，構(gòu)成了對地方財政的硬約束。給定目前的債務(wù)分布情況，從2021年到2023年，每年需要償還的債務(wù)利息金額基本穩(wěn)定在1.75萬億元左右。

基于目前基層財政一般公共預(yù)算收入增速較低的狀況，潛在償債壓力十分明顯。財力水平與債務(wù)存量之間缺口的持續(xù)存在使財政可持續(xù)性成為社會各界普遍關(guān)注的重要問題。在實施限額管理的體制下，債務(wù)限額是地方政府債務(wù)新增發(fā)行規(guī)模的“紅線”，充分有效使用限額內(nèi)的債務(wù)資金是財政政策實施效果能夠有所保障的重要前提。

然而，從目前的數(shù)據(jù)來看，全國大多數(shù)省份普遍存在債務(wù)限額并未“用滿”的情況，其缺口通常被解讀為財政政策的實施空間。事實上，在現(xiàn)實的財政實踐中，這一缺口通常被地方政府用來針對存量債務(wù)進行償還，真實的財政政策實施空間事實上相對有限。

再次，專項債的發(fā)行進度與各地區(qū)項目庫的匹配度之間存在不一致性。

通常而言，專項債是地方財政進行經(jīng)濟建設(shè)的重要資金來源，相應(yīng)地，對專項債加以償還的資金來源主要為項目收益。2020年由于受到突發(fā)疫情的影響，不僅專項債的發(fā)行規(guī)模有所增加，而且發(fā)行進度也明顯提速。這些措施對于消解疫情的不利影響，對沖經(jīng)濟下行壓力起到了十分積極的作用。

但是，也應(yīng)看到，在專項債資金形成實物工作量的過程中，基層政府項目庫中的儲備項目難以與之相匹配，存在臨時尋找項目以便使債務(wù)資金落地的情形。對于這些項目，存在事前的充分論證和評審不夠充分、項目未來的回報率難以準確評估等問題，這不僅導(dǎo)致專項債資金在投向上存在一定的偏差，而且也可能因項目缺乏未來現(xiàn)金流的支撐從而增加了專項債的償還風(fēng)險。

最后，一般債與專項債的結(jié)構(gòu)有待進一步優(yōu)化。

按照財政部規(guī)定，一般債和專項債均為公益性項目發(fā)行，兩者的區(qū)別在于，一般債券項目沒有收益，主要以一般公共預(yù)算收入作為還本付息資金來源，計入赤字;專項債券項目需要一定收益，以項目對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖脒€本付息，不計入赤字，納入政府性基金預(yù)算管理。

在2015年推出這兩種債券以來，出于規(guī)避赤字率限制等方面的考慮，在地方新增債券限額的分配中，越來越傾向于配置專項債券。從2015年至今，專項債券在地方新增債券限額中的占比從14.3%急速上升至79.3%?？陀^來看，一般債與專項債結(jié)構(gòu)的變化與2015年以來中國積極財政政策的實施基調(diào)基本吻合，充分發(fā)揮了基礎(chǔ)建設(shè)支出在穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟中的重要作用。

然而，當(dāng)前的債務(wù)配置結(jié)構(gòu)具有以下潛在不利影響：第一，降低了與特定地區(qū)財力狀況的匹配程度，不利于財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。對于一些基本公共財力較為雄厚的地區(qū)，完全有能力承擔(dān)更高數(shù)額的一般債，從而將財政資金更多地用于一些更具公益性但經(jīng)濟收益相對有限的項目，進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。

第二，由于缺乏未來穩(wěn)定回報率的專項債項目，拉升了基層財政風(fēng)險程度。

第三，從長期來看，當(dāng)前的債務(wù)結(jié)構(gòu)與未來財政支出投向的匹配度不高。十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五遠景目標(biāo)的建議》中所提及的建設(shè)項目均為公益性投資，與專項債項目的性質(zhì)并不十分吻合。目前的債務(wù)結(jié)構(gòu)大概率無法與未來財政政策實施的基調(diào)相匹配，在一定程度上構(gòu)成了未來財政政策實施的制約性因素。

在大規(guī)模減稅降費和宏觀經(jīng)濟將持續(xù)受疫情影響的大背景下，財政政策的有效實施是保持宏觀經(jīng)濟在合理區(qū)間平穩(wěn)、健康和有序運行的重要保障。在這一過程中，作為財政政策重要工具的地方政府債務(wù)不僅牽涉到財政資金的保障情況，而且直接影響到地方政府的收支行為，進而對財政政策的實施及其效果產(chǎn)生影響。

從目前來看，債務(wù)風(fēng)險加劇、財力水平與債務(wù)存量之間的缺口、專項債發(fā)行進度與項目庫建設(shè)的有欠同步以及一般債與專項債之間所存在的結(jié)構(gòu)問題等均構(gòu)成了影響中國財政政策實施的制約性因素，在未來的財政政策的實施過程中，如何有序穩(wěn)妥地破解上述因素對財政政策的制約將成為政府和學(xué)術(shù)界關(guān)注的重要問題。

關(guān)鍵詞： 政府債券