(資料圖片)

黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”“深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，離不開立法保障。作為一種新型的法治工具，區(qū)域協(xié)同立法有助于提高區(qū)域法制的協(xié)調(diào)性，促進(jìn)區(qū)域范圍內(nèi)的資源共享與合作，合力應(yīng)對區(qū)域內(nèi)的共同問題，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展邁向更高水平。

黨的十八大以來，各地積極探索協(xié)同立法新模式，圍繞生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、交通一體化等取得了一系列重要立法成果。長三角地區(qū)江浙滬皖四地人大協(xié)同立法，極大滿足了區(qū)域內(nèi)的法制需求。四地在大氣污染防治方面的協(xié)同立法，做到了同步立項(xiàng)、同步起草、同步審議、同步通過和同步實(shí)施。北京、天津、河北三地建立京津冀協(xié)同立法機(jī)制，推出了機(jī)動車和非道路移動機(jī)械排放污染防治條例等區(qū)域協(xié)同立法成果。不久前，四川、陜西、甘肅三省人大常委會公布了各自制定的關(guān)于加強(qiáng)大熊貓國家公園協(xié)同保護(hù)管理的決定。這是三省開展協(xié)同立法、共同推進(jìn)大熊貓國家公園高質(zhì)量建設(shè)的重要舉措。

2022年，修改后的地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法以法律形式明確了區(qū)域協(xié)同立法的相關(guān)內(nèi)容。2023年，修改后的立法法明確規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制。至此，區(qū)域協(xié)同立法制度正式以法律形式確定下來。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略持續(xù)推進(jìn)的背景下，各地應(yīng)深化對區(qū)域協(xié)同立法的研究，構(gòu)建科學(xué)有效的區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制。同時，還要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面深化改革的要求，遵循和把握地方發(fā)展的客觀規(guī)律，在立法權(quán)限范圍內(nèi)增強(qiáng)協(xié)同立法的針對性、可操作性，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的良法善治與協(xié)調(diào)發(fā)展。

健全協(xié)同立法頂層設(shè)計。區(qū)域協(xié)同立法，既要著眼長遠(yuǎn)，站在國家層面總攬全局；也要立足當(dāng)前實(shí)際，充分考慮各地的可承受度。建議在立法法中明確區(qū)域協(xié)同立法的基本含義、法律地位、目標(biāo)、原則，明確各上下級之間的協(xié)同立法權(quán)限、程序、效力位階等內(nèi)容，為區(qū)域協(xié)同立法提供上位法依據(jù)。

完善協(xié)同立法工作機(jī)制。首先，充分發(fā)揮各級人大及其常委會的作用。上級人大及其常委會可以通過立法、建議等方式對區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)行指導(dǎo)。不同區(qū)域在進(jìn)行協(xié)同立法后，可以進(jìn)行交叉?zhèn)浒?，保障區(qū)域性法規(guī)的整體性和協(xié)同效果。其次，構(gòu)建聯(lián)席會議機(jī)制。聯(lián)席會議是由協(xié)同立法成員方的人大常委會、政府及相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成的會議機(jī)制，旨在加強(qiáng)區(qū)域立法的協(xié)調(diào)與合作。要推動該機(jī)制覆蓋區(qū)域協(xié)同立法的全過程，包括立法準(zhǔn)備、立法論證、立法起草、立法修改和立法審議等階段。最后，明確立法規(guī)劃。各地在編制區(qū)域協(xié)同立法規(guī)劃和立法計劃時，要堅持法制統(tǒng)一原則，與國家立法規(guī)劃、立法計劃相協(xié)調(diào)；要根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和民主法治建設(shè)等情況，統(tǒng)籌安排立法工作；要廣泛征集社會各方面的意見和建議，進(jìn)行科學(xué)合理的評估和論證。

堅持“全局為重、協(xié)調(diào)發(fā)展”的原則。“法不察民情而立之，則不威。”區(qū)域協(xié)同立法要充分尊重各地實(shí)際，體現(xiàn)各地社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)民生、歷史文化等特點(diǎn)。既要尊重每個地方的特色，又要著眼于整個區(qū)域的利益，堅持“全局為重、協(xié)調(diào)發(fā)展”的原則。首先，堅持問題導(dǎo)向，進(jìn)行精準(zhǔn)立法。把準(zhǔn)區(qū)域協(xié)同立法的需求脈搏，針對區(qū)域的實(shí)際需求進(jìn)行立法，既不簡單移植上位法的內(nèi)容，也不盲目照搬其他地區(qū)的協(xié)同立法內(nèi)容，要在滿足地方立法需求的基礎(chǔ)上，充分彰顯區(qū)域立法的個性化、地方特色。其次，立足地方實(shí)際，積極回應(yīng)地方立法訴求。既要立足于地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，也要立足于地方自然環(huán)境、風(fēng)俗習(xí)慣和文化傳統(tǒng)等，圍繞制約地方發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行深層次、多角度的協(xié)同立法。

推動協(xié)同立法落地實(shí)施。法律的生命力在于實(shí)施。要通過綜合制定規(guī)章制度、共享執(zhí)法資源、協(xié)調(diào)行政分配、完善基礎(chǔ)設(shè)施等方式來保證法律的落實(shí)。

一是要健全相應(yīng)的執(zhí)法保障制度。為實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同，須搭建跨越行政界限的合作平臺，構(gòu)建信息共享與數(shù)據(jù)交流的橋梁。在執(zhí)法領(lǐng)域，建立跨地域的執(zhí)法合作體制。一方面，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可共同展開行動，統(tǒng)一查處違規(guī)行為；面對復(fù)雜狀況，不同區(qū)域執(zhí)法部門可攜手展開聯(lián)合調(diào)查。另一方面，亦需確立一致的執(zhí)法準(zhǔn)則和程序，確保各地執(zhí)法行為一脈相承。需要留意的是，區(qū)域協(xié)同立法執(zhí)法保障制度的實(shí)施舉措，會因地區(qū)和領(lǐng)域的不同呈現(xiàn)差異。例如，京津冀三地在大氣污染防治方面，明確了建立協(xié)同機(jī)制、環(huán)評會商、協(xié)同監(jiān)管、聯(lián)防聯(lián)治等重要內(nèi)容。

二是要建構(gòu)區(qū)域協(xié)同立法后評估機(jī)制。一方面要明確評估主體。協(xié)同立法機(jī)關(guān)通過對自行制定的規(guī)范性法律文件進(jìn)行評估，成為立法后評估的主要模式。在這個過程中，協(xié)同立法機(jī)關(guān)是關(guān)鍵的評估主體，為協(xié)同立法效果的審視提供了重要支撐。同時，實(shí)施機(jī)關(guān)因具備對法律法規(guī)實(shí)際應(yīng)用的深入了解，也承擔(dān)著重要的評估使命。此外，為了防止協(xié)同立法過程中的片面性，以及地方保護(hù)主義的干擾，第三方評估機(jī)構(gòu)的介入顯得尤為重要，以確保評估的公正性和中立性。另一方面要明確評估標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)域協(xié)同立法后評估涵蓋廣泛，不僅審視協(xié)同立法規(guī)則的靜態(tài)構(gòu)造，更囊括整個立法過程的動態(tài)變遷。評估標(biāo)準(zhǔn)不僅應(yīng)以合法性、合理性、實(shí)效性、技術(shù)可行性為基石，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)立法結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性、立法目標(biāo)與原則的一致性、具體制度規(guī)則與區(qū)域政策的協(xié)調(diào)性，以及實(shí)施效果的協(xié)同性。

（作者：王曉萌 夏錦文，分別系南京師范大學(xué)中國法治現(xiàn)代化研究院特約研究員；江蘇省社會科學(xué)院黨委書記、院長，江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心主任）

關(guān)鍵詞：