“一些地方政府專項債券項目預期收益過分夸大，根據(jù)收益覆蓋本息多少倍來編造收益。前幾年只償還利息還好，但之后需要償還本金和利息時，如果項目沒這么多收益就存在償還風險，地方政府還不上錢又只能靠賣地。”一位地方發(fā)改人士對第一財經(jīng)記者說。

地方政府籌資唯一合法手段是發(fā)行地方政府債券，為了滿足地方融資需求，近些年地方政府債券規(guī)模逐漸增加，尤其是項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券(下稱“專項債”)正在發(fā)揮越來越重要的作用。目前地方正加快申請2020年提前下達的專項債額度。

關(guān)注地方債的對外經(jīng)濟貿(mào)易大學毛捷教授告訴第一財經(jīng)，專項債在穩(wěn)增長、補短板方面發(fā)揮了重要作用。但與此同時，不少地方為了爭奪專項債指標，倉促地包裝一些不能實現(xiàn)收益與融資自求平衡的專項債項目，過度包裝專項債項目收益具有一定普遍性。不少人擔心專項債會走以前城投債老路子，先借到錢做項目，還錢則以后再說，這增加了政府債務(wù)風險，需要引起警惕。

近期的國務(wù)院常務(wù)會議要求，各地和有關(guān)部門要加強專項債項目儲備，項目必須有收益，要優(yōu)選經(jīng)濟社會效益比較明顯、群眾期盼、遲早要干的項目，同時也要防止一哄而上，確保項目建設(shè)取得實效。

警惕部分專項債項目收益注水

今年中國經(jīng)濟延續(xù)總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進的發(fā)展態(tài)勢，但下行壓力加大。在2萬億元力度空前的減稅降費下，為了穩(wěn)投資補短板，今年地方政府專項債券發(fā)行額度比上一年增加了8000億元，達到2.15萬億元。

目前，地方基本完成了專項債發(fā)行任務(wù)，資金重點用于棚改等保障房建設(shè)、市政建設(shè)、鐵路公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極帶動有效投資擴大，發(fā)揮對民間投資的撬動作用，有利于經(jīng)濟平穩(wěn)運行，也有利于進一步規(guī)范政府舉債融資。

為了進一步擴大有效投資，國務(wù)院明確提前下達2020年部分專項債額度，市場預計規(guī)模達到1.29萬億元。目前各地正積極申報專項債項目。這些債券項目最明顯的特點是擁有穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規(guī)模。

因此，專項債項目有沒有收益、收益如何將成為問題的關(guān)鍵。在各地爭奪2020年專項債額度時，應(yīng)警惕項目收益注水現(xiàn)象。

前述地方發(fā)改人士告訴第一財經(jīng)，比如，一個工業(yè)園區(qū)類開發(fā)的專項債項目，需要編制項目預期收益和融資平衡方案，由于收入無法確定，只能根據(jù)7年的發(fā)債年限，按照收益覆蓋本金利息至少1.5倍來編造。西部園區(qū)很難引入高精尖企業(yè)，因此未來效益不一定好。前7年只償還利息壓力不大，但7年之后需要償還本息時，如果園區(qū)收不上錢，可能只能靠通過賣地來償債了。

他舉例，某條西部偏僻的高速公路專項債項目收益預測中，20年高速通行費收入高達近100億元，預期收益嚇死人，該區(qū)域車流量較好的高速公路一年收入也只能達到3億元左右，因此這個收益預計有明顯水分。另外一條收費20年的高速公路專項債項目，發(fā)債期限30年，而一般發(fā)債期限最多20年，這樣做的目的應(yīng)該是為了多籌集些資金。

財達證券總經(jīng)理助理胡恒松告訴第一財經(jīng)，在上級催促限時完成發(fā)債和發(fā)債設(shè)有“自求平衡”要求的情況下，地方政府也不想浪費這一低成本融資機會，會有一部分收益不足以覆蓋本息的專項債項目存在。目前市場上不少咨詢公司、會計師事務(wù)所、銀行、券商等機構(gòu)在競爭編制專項債項目預期收益和融資平衡方案，有個別銀行甚至通過免費幫地方財政部門編造方案爭取存款。

今年專項債基本完成了發(fā)行，但也需要警惕以往發(fā)生的發(fā)債資金趴在賬上，白白損失利息。不少省份審計部門發(fā)現(xiàn)，當?shù)匕l(fā)行的新增債券資金閑置在賬上、花不出去。

比如，廣東審計廳稱，截至2019年3月有138.76億元新增政府債券資金存放在市縣財政部門或預算(項目)單位未實際使用，占2018年新增政府債券總額約10%。一些地區(qū)促進發(fā)展的前瞻性、系統(tǒng)性不夠，未能提前做好項目儲備，項目前期可行性研究和規(guī)劃布局等準備工作不扎實，導致資金結(jié)存閑置，項目建設(shè)滯后。

“一些專項債項目因為手續(xù)不齊，導致大量資金趴在賬上。”西部一位地方財政人士告訴第一財經(jīng)。

胡恒松說，在東北等地區(qū)，一些專項債發(fā)完錢到賬上，但因為天冷無法開工。有的專項債項目因為給予申報時間匆忙，有一些開工手續(xù)不齊全，資金到賬上后也很難馬上開工。這必然會造成利息損失。

2018年地方政府債券平均發(fā)行利率為3.89%，假如地方發(fā)債籌資了1億元卻閑置一年，就要白白支付利息389萬元。如果算上這1億元存在銀行有活期利息收入，損失也超過300萬元。

前述國務(wù)院常務(wù)會議要求，今年限額內(nèi)地方政府專項債券要確保9月底前全部發(fā)行完畢，10月底前全部撥付到項目上，督促各地盡快形成實物工作量。

財政部預算司巡視員王克冰曾告訴第一財經(jīng)，2020年專項債將以資金績效為導向，堅持形成有效投資，確保形成實物工作量。按照“資金跟項目走”的要求，重點向項目準備充分、已完成立項審批拆遷環(huán)評等各項手續(xù)和前期工作、今冬明春具備施工條件的地區(qū)傾斜。

全生命周期風險管理體系待建

上述發(fā)改人士認為，新一輪專項債申報中，國家發(fā)改委有著嚴苛的審核條件，比如專項債必須有收益，前期工作完備，并只允許申報政府投資項目。不過老實說，地方確實也存在為了完成申報任務(wù)，對項目盡調(diào)不夠充分的情況。而且專項債項目絕大多數(shù)最終由地方城投公司去做，考核較少、資金使用效率并不高。

毛捷告訴第一財經(jīng)，解決這一問題，需要建立一套讓地方不敢造假的制度。首先，要加強專項債項目庫儲備，信息做到公開透明，并進行嚴格的第三方審核論證，將不合格的項目篩選出去。其次，要真正做到倒查責任，終身負責，未來專項債項目出現(xiàn)風險應(yīng)該倒查到相關(guān)負責人，讓地方官員不敢造假。最后，建立一套全流程績效考核制度，落實到項目篩選、債券發(fā)行、資金使用、項目管理和還本付息、風險控制等各個環(huán)節(jié)，績效考核好的地方可以給予更多發(fā)債額度等激勵，反之予以相應(yīng)懲罰。

王克冰表示，2020年提前下達的專項債，將以合格合規(guī)為重點，堅持項目合格合規(guī)。加強項目儲備，必須要做好項目前期準備，履行各項審批程序，優(yōu)選經(jīng)濟社會效益比較明顯、群眾期盼、遲早要干的項目，決不能一哄而上、“蘿卜快了不洗泥”，確保項目建設(shè)取得實效。

“2020年提前下達的專項債券必須用于有收益的政府投資項目，融資規(guī)模與項目收益相平衡，聚焦地方政府早投晚投都要投的項目和補短板、強弱項的基礎(chǔ)設(shè)施項目。優(yōu)先考慮專項債券發(fā)行使用好的地區(qū)，重點支持財力好舉債空間大的地區(qū)，對地方債務(wù)風險較高的地區(qū)少安排或不安排。”王克冰說。

西南交大政府債券法律與管理研究中心執(zhí)行主任安新華認為，當前地方政府債券最大的風險在于項目運營收益不能償付債券本息，而項目的建設(shè)運營能力直接決定了項目的收益實現(xiàn)，因此，對于地方政府債券的全生命周期風險管理除了持續(xù)動態(tài)的債券項目監(jiān)督管理外，更重要的是推動地方政府公益性資產(chǎn)的運營能力提升，通過市場化、法治化方式吸收社會專業(yè)機構(gòu)幫助地方政府提升專項債項目建設(shè)運營能力，從根本上改變當前地方政府公益性資產(chǎn)運營效率偏低與收益不足的問題。

為了控制專項債風險，目前財政部力推項目全生命周期風險管理，土地儲備專項債券正在試點生命周期預算管理，目的在于規(guī)范土地儲備項目預算管理，健全土地儲備專項債券項目控制機制，有效防控專項債務(wù)風險，促進地方經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

王克冰認為，應(yīng)該圍繞市場化導向，構(gòu)建地方政府專項債券及項目全生命周期風險管理體系，具體包括：一是要堅持總量管理，保持地方專項債規(guī)模處于合理水平;二是要堅持舉債與償債能力相匹配，實現(xiàn)全生命周期管理;三是堅持硬化預算約束，實現(xiàn)專項債券的年度收支平衡;四是堅持項目與債券周期匹配，避免期限錯配的風險。

青海省財政廳副廳長蔡強建議，目前專項債全生命周期管理缺乏完整的操作指引和比較全面的指導性文件，應(yīng)健全現(xiàn)有的專項債券法律法規(guī)體系。并按照權(quán)責匹配的原則，厘清財政部門、行業(yè)主管部門、項目實施部門在風險預防、發(fā)現(xiàn)、處置和后續(xù)等操作環(huán)節(jié)的具體職責分工，提供可操作性較強的具體風險甄別方法和具體處置措施，督促各部門各司其職、各盡其責，為項目全生命周期風險管理提供操作指南。

另外，蔡強表示，重點加強債券發(fā)行前風險評估，堅決制止項目盲目上馬。基層財政在建立政府債券儲備項目庫體系時，一定要對債券項目進行前置性調(diào)查、分析、研究，明確債券項目的公益性以及資金支出的資本性，從源頭排查解決債券資金安排的風險隱患。

關(guān)鍵詞： 專項債風險