看似匪夷所思的一項人事安排，如果從整個金融監(jiān)管機制改革走過的路徑看，其背后或是一招苦思冥想的“妙棋”，彰顯了一種監(jiān)管大智慧。

是什么限制了我們的想象力?

當一條關(guān)于“郭樹清被任命為人民銀行黨委書記的”的 “小道消息”被外媒翻炒的時候，絕大多數(shù)金融民工都陷入了想象力匱乏的恐懼之中。

然而，小道消息屢屢成真!3月26日下午，人民銀行召開干部大會。中央組織部有關(guān)負責同志宣布了中央關(guān)于人民銀行主要領(lǐng)導同志職務(wù)調(diào)整的決定，并就人民銀行落實好中央決策部署提出了要求。大會由周小川同志主持，人民銀行行長、黨委副書記易綱，黨委書記、副行長郭樹清出席會議并講話。人民銀行其他領(lǐng)導班子成員出席會議。

消息甫出，朋友圈沸然。對于這一不同尋常的人事安排，坊間充滿了疑惑、猜測、好奇與議論，對于尚在消化“銀保合并”巨變的監(jiān)管人而言尤其如此。與其說這是一枚重磅炸彈，不如說是一聲監(jiān)管的春雷!

看似匪夷所思的一項人事安排，如果從整個金融監(jiān)管機制改革走過的路徑看，其背后或是一招苦思冥想的“妙棋”，彰顯了一種監(jiān)管大智慧。

多年來，我們的監(jiān)管體制一直在分業(yè)監(jiān)管與混業(yè)經(jīng)營的博弈中艱難跋涉，在布滿“監(jiān)管空白、監(jiān)管缺位、監(jiān)管重疊”的怪圈里彳亍彷徨。改革現(xiàn)行金融監(jiān)管框架與體制的呼聲不斷強勁，以至于金融監(jiān)管框架改革濃墨重彩地出現(xiàn)在十三五規(guī)劃中。習近平總書記明確指出，現(xiàn)行監(jiān)管框架存在著不適應(yīng)我國金融業(yè)發(fā)展的體制性矛盾，……要堅持市場化改革方向，加快建立符合現(xiàn)代金融特點、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，堅守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線。這無疑大大推進了金融監(jiān)管框架體制的改革進程。

從去年金融工作會議誕生的金融穩(wěn)定委員會，到今年兩會誕生的銀行保險監(jiān)督委員會，我國金融監(jiān)管體制在反監(jiān)管套利、治金融亂象中不斷前行。但是，金融監(jiān)管面臨的一些疑難問題，如宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的協(xié)調(diào)、對新興金融業(yè)態(tài)監(jiān)管邊界的劃分、金融監(jiān)管資源的錯配、金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各自為政等，恐非簡單的機構(gòu)合并所能解決，而需要更多的高難度的協(xié)調(diào)。

山重水復(fù)疑無路，柳暗花明又一村。

由剛剛履新銀保會主席的郭樹清出任央行黨委書記，無疑將為中國金融監(jiān)管帶來新的轉(zhuǎn)機，一系列監(jiān)管的瓶頸與困惑或迎刃而解。

試想，在現(xiàn)行的體制機制下，在中國特殊的文化背景下，最大的監(jiān)管成本是什么?是協(xié)調(diào)成本。透過金融監(jiān)管效率軌跡，我們不難發(fā)現(xiàn)，人的因素始終是影響監(jiān)管效率的第一因素，也是最核心的因素。而監(jiān)管行為主體利益的部門化無疑是監(jiān)管協(xié)調(diào)的最大障礙，這也是形成彼此監(jiān)管信息人為割裂的根源所在。因此而帶來的部門與部門之間、部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)成本無疑大大增加了監(jiān)管成本。

而此次超乎尋常的人事安排，或?qū)⒂兄谝宰钚〉膮f(xié)調(diào)成本促進不同監(jiān)管部門間的合作與溝通，有助于解決特殊的體制機制下監(jiān)管的病灶問題。這或許就是我們在金融監(jiān)管領(lǐng)域走出的一條既不同于美國多頭監(jiān)管模式也不同于澳、英等國所謂雙峰機制的一條蹊徑。除了有助于推動眾所周知的金融監(jiān)管套利等問題外，至少還有以下四方面問題的可望得到破解。

一是宏觀審慎與微觀審慎的協(xié)調(diào)問題。

從邏輯上看，立足于系統(tǒng)性風險防范的宏觀審慎與針對單體機構(gòu)風險防范的微觀審慎，實際上是一個不可分割的監(jiān)管有機體，或者說是整體與個體的辯證關(guān)系。單體機構(gòu)的風險若處置不當可能通過信用鏈傳導，蔓延為區(qū)域性、系統(tǒng)性風險;而對宏觀審慎的忽視則可能表現(xiàn)為對單體機構(gòu)風險外溢的系統(tǒng)性危害缺乏重視以至于應(yīng)對失據(jù)。

。但在分業(yè)監(jiān)管框架下，不同監(jiān)管部門之間對系統(tǒng)性風險觀察的視角不同、監(jiān)管的穿透性較差，客觀上可能出現(xiàn)“0+0≥1”的風險狀態(tài)（即單體機構(gòu)或單個監(jiān)管領(lǐng)域表面的零風險或低風險背后可能隱伏著區(qū)域性、系統(tǒng)性風險）。這種狀態(tài)的存在直接催生了監(jiān)管套利行為，也成為改革金融監(jiān)管體制、推動監(jiān)管由分業(yè)走向合業(yè)的內(nèi)在要求。

因此，宏觀審慎理當與微觀審慎一樣貫穿于各金融監(jiān)管部門的監(jiān)管實踐中，防范單體機構(gòu)的風險與防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風險一直是各監(jiān)管部門的工作重心

按照全國人大審議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，我國金融監(jiān)管體制改革集中在三個方面：一是堅持金融業(yè)綜合經(jīng)營方向，“組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會”;二是分離發(fā)展與監(jiān)管職能、分離監(jiān)管規(guī)制與執(zhí)行;三是強化中央銀行宏觀審慎管理職能。

銀保會成立無疑將有助于糾偏不同金融監(jiān)管部門因視角不同而導致的宏觀審慎走形。但即便如此，新成立的銀保會、證監(jiān)會與央行在宏觀審慎監(jiān)管方面也存在明顯的交集與錯位。長期以來，我國央行履行貨幣政策使命、實施宏觀調(diào)控的政策舉措往往會以宏觀審慎監(jiān)管的方式出現(xiàn)，從原來的信貸規(guī)模管控到近些年推出的MPA框架，無不體現(xiàn)了宏觀審慎監(jiān)管的理念。但這種宏觀審慎的視角或更多著眼于逆經(jīng)濟周期，其宏觀審慎監(jiān)管的邊界與銀保會、證監(jiān)會的宏觀審慎監(jiān)管存在一定的模糊與錯位。

問題是，按照《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，要強化中央銀行宏觀審慎管理職能，“將中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責劃入中國人民銀行”，是否意味著在金融監(jiān)管架構(gòu)上，銀保會管微觀審慎，央行管宏觀審慎?顯然并非如此簡單。作為監(jiān)管部門，銀保會不可能僅專注于微觀審慎而不考慮宏觀審慎，——防范系統(tǒng)性風險依然會是銀保會監(jiān)管的核心。

那么，如何進一步梳理并厘清央行與銀保會之間在宏觀審慎方面的邊界，如何協(xié)調(diào)二者的關(guān)系，則成為新監(jiān)管體制下亟需探討的問題。郭樹清身兼銀保會與央行兩大部委黨委書記的特殊安排，無疑將為厘清上述邊界奠定基礎(chǔ)。

二是監(jiān)管執(zhí)法與監(jiān)管規(guī)制的協(xié)調(diào)問題。

《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》做出了“將銀監(jiān)會和保監(jiān)會擬定銀行業(yè)、保險業(yè)重要性法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責，均劃入中國人民銀行”的決定。對于這一制度安排的意圖，業(yè)界疑惑頗多。按照央行官員的解讀：一是有利于確保發(fā)展與監(jiān)管職能的切實分離，增強監(jiān)管政策的透明度，從而保證監(jiān)管者專注于監(jiān)管，防止目標偏離。二是有利于防范化解系統(tǒng)性金融風險。在金融業(yè)綜合經(jīng)營趨勢明顯的背景下，金融風險跨部門、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)傳染并放大的特點明顯，系統(tǒng)性金融風險防范超出了單個領(lǐng)域監(jiān)管部門的能力范圍。

從監(jiān)管的本質(zhì)要求看，追求監(jiān)管效率是監(jiān)管者的使命。而影響金融監(jiān)管效率的因素貫穿于監(jiān)管規(guī)制傳導的各個環(huán)節(jié)與節(jié)點，包括：金融法律法規(guī)本身的彈性、金融監(jiān)管者執(zhí)法的彈性、監(jiān)管執(zhí)法的寬嚴伸縮度大小、金融機構(gòu)行為對金融法規(guī)的彈性等。其中，監(jiān)管規(guī)制的科學、合理性成為監(jiān)管是否有效的基礎(chǔ)。如果所制定之監(jiān)管規(guī)制本身不完善、滯后于金融發(fā)展或存在漏洞，容易為監(jiān)管者濫用或者為被監(jiān)管者“有空可鉆”，則該法律法規(guī)本身就是引致監(jiān)管效率低下的因素之一。其中，監(jiān)管自由裁量度的大小是一個關(guān)鍵點。該彈性越大，監(jiān)管的效率則越低。

且不論將審慎監(jiān)管基本法規(guī)制定權(quán)收至央行，是否能真正促使監(jiān)管者專注監(jiān)管，這一制度安排的實施至少有兩個問題擺在面前，需要強化協(xié)調(diào)：從眼前看，若將銀保會重大監(jiān)管法規(guī)編制的職責劃歸央行，則必然涉及銀保會內(nèi)設(shè)部門設(shè)置及人員的調(diào)整 。這種調(diào)整意味著需要強有力的協(xié)調(diào)，包括銀保會內(nèi)部的協(xié)調(diào)及其與央行之間相關(guān)事宜的協(xié)調(diào)。從長遠看，監(jiān)管規(guī)制的科學合理性依托于對金融業(yè)發(fā)展和監(jiān)管充分了解，依托于具體的監(jiān)管實踐，需要將監(jiān)管規(guī)制制定與監(jiān)管執(zhí)法有機地結(jié)合起來，而其中的鏈條就是強有力的協(xié)調(diào)。

三是金融基礎(chǔ)設(shè)施的整合與統(tǒng)一問題。

長期以來，我國金融基礎(chǔ)設(shè)施方面客觀存在各自為政、重復(fù)建設(shè)、多頭管理、標準不一的情況。從金融統(tǒng)計系統(tǒng)到監(jiān)管信息系統(tǒng)，到不同信息平臺建設(shè)，乃至不同的指標統(tǒng)計口徑與標準，以及多頭的數(shù)據(jù)報送路徑，金融基礎(chǔ)設(shè)施的低水平重復(fù)建設(shè)、資源分割與浪費問題已成為業(yè)內(nèi)廣為詬病的問題。這種情況的存在，不僅困擾著監(jiān)管者自身，更增添了被監(jiān)管機構(gòu)的人力、物力成本。而這種狀況之所以延續(xù)至今，恰是因為不同監(jiān)管部門之間協(xié)調(diào)的困難。

習近平總書記在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中曾明確指出，人民銀行落實“三個統(tǒng)籌”是保證金融安全、“打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)”的重要基礎(chǔ)。這里“三個統(tǒng)籌”其中之一就是統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌負責金融業(yè)綜合統(tǒng)計。要求人民銀行加強金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管和互聯(lián)互通，推進金融業(yè)綜合統(tǒng)計和監(jiān)管信息共享，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)和監(jiān)管重要金融市場基礎(chǔ)設(shè)施(含各類金融資產(chǎn)登記托管機構(gòu))，統(tǒng)籌負責金融業(yè)綜合統(tǒng)計。

若按照既定的“三個統(tǒng)籌”目標推進，實現(xiàn)不同監(jiān)管部門之間金融基礎(chǔ)設(shè)施的有機整合與統(tǒng)一，不僅將大大節(jié)約監(jiān)管資源、金融資源，提升監(jiān)管效率，而且能統(tǒng)一口徑和標準，減少對外界的誤導;同時還將使被監(jiān)管機構(gòu)的“生產(chǎn)力”得到釋放，大大減輕金融機構(gòu)的負擔與壓力，——這恰是監(jiān)管寓服務(wù)于監(jiān)管的體現(xiàn)。

問題是，要推進由央行主導的金融基礎(chǔ)設(shè)施的有機整合與同一，前提是需建立相應(yīng)的、具有強約束利的信息共享機制，要避免信息壟斷的出現(xiàn)。這顯然是一項巨大的基礎(chǔ)工程，其實施的前提尤其依賴于對不同監(jiān)管部門的有效協(xié)調(diào)。

四是金融監(jiān)管任務(wù)與監(jiān)管資源短缺、錯配問題。

近年來金融亂象叢生、金融違法層出不窮，其原因其實非常復(fù)雜，監(jiān)管缺位、監(jiān)管重疊、監(jiān)管規(guī)制滯后等都是不爭的事實。但是，還有一個不可否認事實，就是監(jiān)管資源的短缺與錯配問題。

在原“一行三會”框架下，監(jiān)管資源存在明顯錯配現(xiàn)象：以貨幣政策為核心職能的央行，重心本應(yīng)該在上，但資源配置呈正三角，大量資源卻配置在基層(縣域);而以審慎監(jiān)管、行為監(jiān)管為主要職能的“三會”，監(jiān)管的重心本應(yīng)在基層(縣域)，但在資源配置上呈倒三角，證監(jiān)會、保監(jiān)會在縣域甚至地市基本沒有監(jiān)管觸角，銀監(jiān)會在縣域監(jiān)管辦也僅維持3-4人的微型組織格局。

這種監(jiān)管資源的錯配，無疑弱化了監(jiān)管的基礎(chǔ)。監(jiān)管實踐表明，無論是金融機構(gòu)的違法違規(guī)行為，還是各種非法金融活動、金融行為的發(fā)生與存在，縣域及以下往往是多發(fā)區(qū)域。隨著金融競爭的加劇、金融機構(gòu)服務(wù)重心的下移，對縣域的金融監(jiān)管任務(wù)將更加艱巨，對縣域理應(yīng)配置更多的監(jiān)管資源。在我國金融監(jiān)管資源和專業(yè)人才“供不應(yīng)求”的背景下，尤其需要有效整合監(jiān)管資源，充分發(fā)揮監(jiān)管專業(yè)人才的專業(yè)能力，提高監(jiān)管的質(zhì)量和效率。

在目前“一委一行兩會”監(jiān)管框架下，監(jiān)管資源的配置應(yīng)扭轉(zhuǎn)上述格局：央行在監(jiān)管資源配置上應(yīng)由“正三角”向“倒三角”轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)央行貨幣政策與宏觀審慎監(jiān)管“雙支柱”格局；兩會在監(jiān)管資源配置上則應(yīng)由“倒三角”向“正三角”或“梯形”格局轉(zhuǎn)變。

這種轉(zhuǎn)變顯然并非一蹴可就，需要經(jīng)歷一個過渡期，包括監(jiān)管人員的新老更替。目前情況下，比較理想的是，將人民銀行縣支行職能上收(實際上已是空心化)，相應(yīng)的監(jiān)管力量與“兩會”合并，成立建制相對健全的縣域監(jiān)管機構(gòu)。而這一進程的推進，尤其需要強有力的協(xié)調(diào)，由郭樹清主席一肩兩挑央行、銀保會黨委書記的安排無疑將為推動監(jiān)管資源的有效整合、扭轉(zhuǎn)錯配提供了良好的契機。

魯迅說 ，世上本無路，走的人多了便成了路。

吾曰：人間多歧路，獨辟蹊徑便成了自己的路。

中國特色注定了我們需要摒棄簡單模仿，需要創(chuàng)新思維，獨辟蹊徑。干實業(yè)如此，監(jiān)管改革尤其如此。面對新監(jiān)管體制的種種安排，當我們還在為自己的想象力被限制而咨嗟不已的時候，請別忘了為之點贊。

春天來了，農(nóng)事正忙，監(jiān)管或更忙!

關(guān)鍵詞： 難題 機制 李庚南