看似匪夷所思的一項(xiàng)人事安排，如果從整個(gè)金融監(jiān)管機(jī)制改革走過(guò)的路徑看，其背后或是一招苦思冥想的“妙棋”，彰顯了一種監(jiān)管大智慧。

是什么限制了我們的想象力?

當(dāng)一條關(guān)于“郭樹清被任命為人民銀行黨委書記的”的 “小道消息”被外媒翻炒的時(shí)候，絕大多數(shù)金融民工都陷入了想象力匱乏的恐懼之中。

然而，小道消息屢屢成真!3月26日下午，人民銀行召開干部大會(huì)。中央組織部有關(guān)負(fù)責(zé)同志宣布了中央關(guān)于人民銀行主要領(lǐng)導(dǎo)同志職務(wù)調(diào)整的決定，并就人民銀行落實(shí)好中央決策部署提出了要求。大會(huì)由周小川同志主持，人民銀行行長(zhǎng)、黨委副書記易綱，黨委書記、副行長(zhǎng)郭樹清出席會(huì)議并講話。人民銀行其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員出席會(huì)議。

消息甫出，朋友圈沸然。對(duì)于這一不同尋常的人事安排，坊間充滿了疑惑、猜測(cè)、好奇與議論，對(duì)于尚在消化“銀保合并”巨變的監(jiān)管人而言尤其如此。與其說(shuō)這是一枚重磅炸彈，不如說(shuō)是一聲監(jiān)管的春雷!

看似匪夷所思的一項(xiàng)人事安排，如果從整個(gè)金融監(jiān)管機(jī)制改革走過(guò)的路徑看，其背后或是一招苦思冥想的“妙棋”，彰顯了一種監(jiān)管大智慧。

多年來(lái)，我們的監(jiān)管體制一直在分業(yè)監(jiān)管與混業(yè)經(jīng)營(yíng)的博弈中艱難跋涉，在布滿“監(jiān)管空白、監(jiān)管缺位、監(jiān)管重疊”的怪圈里彳亍彷徨。改革現(xiàn)行金融監(jiān)管框架與體制的呼聲不斷強(qiáng)勁，以至于金融監(jiān)管框架改革濃墨重彩地出現(xiàn)在十三五規(guī)劃中。習(xí)近平總書記明確指出，現(xiàn)行監(jiān)管框架存在著不適應(yīng)我國(guó)金融業(yè)發(fā)展的體制性矛盾，……要堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，加快建立符合現(xiàn)代金融特點(diǎn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，堅(jiān)守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。這無(wú)疑大大推進(jìn)了金融監(jiān)管框架體制的改革進(jìn)程。

從去年金融工作會(huì)議誕生的金融穩(wěn)定委員會(huì)，到今年兩會(huì)誕生的銀行保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)，我國(guó)金融監(jiān)管體制在反監(jiān)管套利、治金融亂象中不斷前行。但是，金融監(jiān)管面臨的一些疑難問(wèn)題，如宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的協(xié)調(diào)、對(duì)新興金融業(yè)態(tài)監(jiān)管邊界的劃分、金融監(jiān)管資源的錯(cuò)配、金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各自為政等，恐非簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)合并所能解決，而需要更多的高難度的協(xié)調(diào)。

山重水復(fù)疑無(wú)路，柳暗花明又一村。

由剛剛履新銀保會(huì)主席的郭樹清出任央行黨委書記，無(wú)疑將為中國(guó)金融監(jiān)管帶來(lái)新的轉(zhuǎn)機(jī)，一系列監(jiān)管的瓶頸與困惑或迎刃而解。

試想，在現(xiàn)行的體制機(jī)制下，在中國(guó)特殊的文化背景下，最大的監(jiān)管成本是什么?是協(xié)調(diào)成本。透過(guò)金融監(jiān)管效率軌跡，我們不難發(fā)現(xiàn)，人的因素始終是影響監(jiān)管效率的第一因素，也是最核心的因素。而監(jiān)管行為主體利益的部門化無(wú)疑是監(jiān)管協(xié)調(diào)的最大障礙，這也是形成彼此監(jiān)管信息人為割裂的根源所在。因此而帶來(lái)的部門與部門之間、部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)成本無(wú)疑大大增加了監(jiān)管成本。

而此次超乎尋常的人事安排，或?qū)⒂兄谝宰钚〉膮f(xié)調(diào)成本促進(jìn)不同監(jiān)管部門間的合作與溝通，有助于解決特殊的體制機(jī)制下監(jiān)管的病灶問(wèn)題。這或許就是我們?cè)诮鹑诒O(jiān)管領(lǐng)域走出的一條既不同于美國(guó)多頭監(jiān)管模式也不同于澳、英等國(guó)所謂雙峰機(jī)制的一條蹊徑。除了有助于推動(dòng)眾所周知的金融監(jiān)管套利等問(wèn)題外，至少還有以下四方面問(wèn)題的可望得到破解。

一是宏觀審慎與微觀審慎的協(xié)調(diào)問(wèn)題。

從邏輯上看，立足于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范的宏觀審慎與針對(duì)單體機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防范的微觀審慎，實(shí)際上是一個(gè)不可分割的監(jiān)管有機(jī)體，或者說(shuō)是整體與個(gè)體的辯證關(guān)系。單體機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)若處置不當(dāng)可能通過(guò)信用鏈傳導(dǎo)，蔓延為區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn);而對(duì)宏觀審慎的忽視則可能表現(xiàn)為對(duì)單體機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)外溢的系統(tǒng)性危害缺乏重視以至于應(yīng)對(duì)失據(jù)。

。但在分業(yè)監(jiān)管框架下，不同監(jiān)管部門之間對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)觀察的視角不同、監(jiān)管的穿透性較差，客觀上可能出現(xiàn)“0+0≥1”的風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)（即單體機(jī)構(gòu)或單個(gè)監(jiān)管領(lǐng)域表面的零風(fēng)險(xiǎn)或低風(fēng)險(xiǎn)背后可能隱伏著區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)）。這種狀態(tài)的存在直接催生了監(jiān)管套利行為，也成為改革金融監(jiān)管體制、推動(dòng)監(jiān)管由分業(yè)走向合業(yè)的內(nèi)在要求。

因此，宏觀審慎理當(dāng)與微觀審慎一樣貫穿于各金融監(jiān)管部門的監(jiān)管實(shí)踐中，防范單體機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)與防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)一直是各監(jiān)管部門的工作重心

按照全國(guó)人大審議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，我國(guó)金融監(jiān)管體制改革集中在三個(gè)方面：一是堅(jiān)持金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)方向，“組建中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)”;二是分離發(fā)展與監(jiān)管職能、分離監(jiān)管規(guī)制與執(zhí)行;三是強(qiáng)化中央銀行宏觀審慎管理職能。

銀保會(huì)成立無(wú)疑將有助于糾偏不同金融監(jiān)管部門因視角不同而導(dǎo)致的宏觀審慎走形。但即便如此，新成立的銀保會(huì)、證監(jiān)會(huì)與央行在宏觀審慎監(jiān)管方面也存在明顯的交集與錯(cuò)位。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)央行履行貨幣政策使命、實(shí)施宏觀調(diào)控的政策舉措往往會(huì)以宏觀審慎監(jiān)管的方式出現(xiàn)，從原來(lái)的信貸規(guī)模管控到近些年推出的MPA框架，無(wú)不體現(xiàn)了宏觀審慎監(jiān)管的理念。但這種宏觀審慎的視角或更多著眼于逆經(jīng)濟(jì)周期，其宏觀審慎監(jiān)管的邊界與銀保會(huì)、證監(jiān)會(huì)的宏觀審慎監(jiān)管存在一定的模糊與錯(cuò)位。

問(wèn)題是，按照《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，要強(qiáng)化中央銀行宏觀審慎管理職能，“將中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)擬訂銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國(guó)人民銀行”，是否意味著在金融監(jiān)管架構(gòu)上，銀保會(huì)管微觀審慎，央行管宏觀審慎?顯然并非如此簡(jiǎn)單。作為監(jiān)管部門，銀保會(huì)不可能僅專注于微觀審慎而不考慮宏觀審慎，——防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)依然會(huì)是銀保會(huì)監(jiān)管的核心。

那么，如何進(jìn)一步梳理并厘清央行與銀保會(huì)之間在宏觀審慎方面的邊界，如何協(xié)調(diào)二者的關(guān)系，則成為新監(jiān)管體制下亟需探討的問(wèn)題。郭樹清身兼銀保會(huì)與央行兩大部委黨委書記的特殊安排，無(wú)疑將為厘清上述邊界奠定基礎(chǔ)。

二是監(jiān)管執(zhí)法與監(jiān)管規(guī)制的協(xié)調(diào)問(wèn)題。

《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》做出了“將銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)擬定銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要性法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)，均劃入中國(guó)人民銀行”的決定。對(duì)于這一制度安排的意圖，業(yè)界疑惑頗多。按照央行官員的解讀：一是有利于確保發(fā)展與監(jiān)管職能的切實(shí)分離，增強(qiáng)監(jiān)管政策的透明度，從而保證監(jiān)管者專注于監(jiān)管，防止目標(biāo)偏離。二是有利于防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。在金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)明顯的背景下，金融風(fēng)險(xiǎn)跨部門、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)傳染并放大的特點(diǎn)明顯，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范超出了單個(gè)領(lǐng)域監(jiān)管部門的能力范圍。

從監(jiān)管的本質(zhì)要求看，追求監(jiān)管效率是監(jiān)管者的使命。而影響金融監(jiān)管效率的因素貫穿于監(jiān)管規(guī)制傳導(dǎo)的各個(gè)環(huán)節(jié)與節(jié)點(diǎn)，包括：金融法律法規(guī)本身的彈性、金融監(jiān)管者執(zhí)法的彈性、監(jiān)管執(zhí)法的寬嚴(yán)伸縮度大小、金融機(jī)構(gòu)行為對(duì)金融法規(guī)的彈性等。其中，監(jiān)管規(guī)制的科學(xué)、合理性成為監(jiān)管是否有效的基礎(chǔ)。如果所制定之監(jiān)管規(guī)制本身不完善、滯后于金融發(fā)展或存在漏洞，容易為監(jiān)管者濫用或者為被監(jiān)管者“有空可鉆”，則該法律法規(guī)本身就是引致監(jiān)管效率低下的因素之一。其中，監(jiān)管自由裁量度的大小是一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。該彈性越大，監(jiān)管的效率則越低。

且不論將審慎監(jiān)管基本法規(guī)制定權(quán)收至央行，是否能真正促使監(jiān)管者專注監(jiān)管，這一制度安排的實(shí)施至少有兩個(gè)問(wèn)題擺在面前，需要強(qiáng)化協(xié)調(diào)：從眼前看，若將銀保會(huì)重大監(jiān)管法規(guī)編制的職責(zé)劃歸央行，則必然涉及銀保會(huì)內(nèi)設(shè)部門設(shè)置及人員的調(diào)整 。這種調(diào)整意味著需要強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)，包括銀保會(huì)內(nèi)部的協(xié)調(diào)及其與央行之間相關(guān)事宜的協(xié)調(diào)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，監(jiān)管規(guī)制的科學(xué)合理性依托于對(duì)金融業(yè)發(fā)展和監(jiān)管充分了解，依托于具體的監(jiān)管實(shí)踐，需要將監(jiān)管規(guī)制制定與監(jiān)管執(zhí)法有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，而其中的鏈條就是強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)。

三是金融基礎(chǔ)設(shè)施的整合與統(tǒng)一問(wèn)題。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施方面客觀存在各自為政、重復(fù)建設(shè)、多頭管理、標(biāo)準(zhǔn)不一的情況。從金融統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)到監(jiān)管信息系統(tǒng)，到不同信息平臺(tái)建設(shè)，乃至不同的指標(biāo)統(tǒng)計(jì)口徑與標(biāo)準(zhǔn)，以及多頭的數(shù)據(jù)報(bào)送路徑，金融基礎(chǔ)設(shè)施的低水平重復(fù)建設(shè)、資源分割與浪費(fèi)問(wèn)題已成為業(yè)內(nèi)廣為詬病的問(wèn)題。這種情況的存在，不僅困擾著監(jiān)管者自身，更增添了被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人力、物力成本。而這種狀況之所以延續(xù)至今，恰是因?yàn)椴煌O(jiān)管部門之間協(xié)調(diào)的困難。

習(xí)近平總書記在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中曾明確指出，人民銀行落實(shí)“三個(gè)統(tǒng)籌”是保證金融安全、“打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)”的重要基礎(chǔ)。這里“三個(gè)統(tǒng)籌”其中之一就是統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)。要求人民銀行加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管和互聯(lián)互通，推進(jìn)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管信息共享，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)和監(jiān)管重要金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施(含各類金融資產(chǎn)登記托管機(jī)構(gòu))，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)。

若按照既定的“三個(gè)統(tǒng)籌”目標(biāo)推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)不同監(jiān)管部門之間金融基礎(chǔ)設(shè)施的有機(jī)整合與統(tǒng)一，不僅將大大節(jié)約監(jiān)管資源、金融資源，提升監(jiān)管效率，而且能統(tǒng)一口徑和標(biāo)準(zhǔn)，減少對(duì)外界的誤導(dǎo);同時(shí)還將使被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“生產(chǎn)力”得到釋放，大大減輕金融機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)與壓力，——這恰是監(jiān)管寓服務(wù)于監(jiān)管的體現(xiàn)。

問(wèn)題是，要推進(jìn)由央行主導(dǎo)的金融基礎(chǔ)設(shè)施的有機(jī)整合與同一，前提是需建立相應(yīng)的、具有強(qiáng)約束利的信息共享機(jī)制，要避免信息壟斷的出現(xiàn)。這顯然是一項(xiàng)巨大的基礎(chǔ)工程，其實(shí)施的前提尤其依賴于對(duì)不同監(jiān)管部門的有效協(xié)調(diào)。

四是金融監(jiān)管任務(wù)與監(jiān)管資源短缺、錯(cuò)配問(wèn)題。

近年來(lái)金融亂象叢生、金融違法層出不窮，其原因其實(shí)非常復(fù)雜，監(jiān)管缺位、監(jiān)管重疊、監(jiān)管規(guī)制滯后等都是不爭(zhēng)的事實(shí)。但是，還有一個(gè)不可否認(rèn)事實(shí)，就是監(jiān)管資源的短缺與錯(cuò)配問(wèn)題。

在原“一行三會(huì)”框架下，監(jiān)管資源存在明顯錯(cuò)配現(xiàn)象：以貨幣政策為核心職能的央行，重心本應(yīng)該在上，但資源配置呈正三角，大量資源卻配置在基層(縣域);而以審慎監(jiān)管、行為監(jiān)管為主要職能的“三會(huì)”，監(jiān)管的重心本應(yīng)在基層(縣域)，但在資源配置上呈倒三角，證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)在縣域甚至地市基本沒(méi)有監(jiān)管觸角，銀監(jiān)會(huì)在縣域監(jiān)管辦也僅維持3-4人的微型組織格局。

這種監(jiān)管資源的錯(cuò)配，無(wú)疑弱化了監(jiān)管的基礎(chǔ)。監(jiān)管實(shí)踐表明，無(wú)論是金融機(jī)構(gòu)的違法違規(guī)行為，還是各種非法金融活動(dòng)、金融行為的發(fā)生與存在，縣域及以下往往是多發(fā)區(qū)域。隨著金融競(jìng)爭(zhēng)的加劇、金融機(jī)構(gòu)服務(wù)重心的下移，對(duì)縣域的金融監(jiān)管任務(wù)將更加艱巨，對(duì)縣域理應(yīng)配置更多的監(jiān)管資源。在我國(guó)金融監(jiān)管資源和專業(yè)人才“供不應(yīng)求”的背景下，尤其需要有效整合監(jiān)管資源，充分發(fā)揮監(jiān)管專業(yè)人才的專業(yè)能力，提高監(jiān)管的質(zhì)量和效率。

在目前“一委一行兩會(huì)”監(jiān)管框架下，監(jiān)管資源的配置應(yīng)扭轉(zhuǎn)上述格局：央行在監(jiān)管資源配置上應(yīng)由“正三角”向“倒三角”轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)央行貨幣政策與宏觀審慎監(jiān)管“雙支柱”格局；兩會(huì)在監(jiān)管資源配置上則應(yīng)由“倒三角”向“正三角”或“梯形”格局轉(zhuǎn)變。

這種轉(zhuǎn)變顯然并非一蹴可就，需要經(jīng)歷一個(gè)過(guò)渡期，包括監(jiān)管人員的新老更替。目前情況下，比較理想的是，將人民銀行縣支行職能上收(實(shí)際上已是空心化)，相應(yīng)的監(jiān)管力量與“兩會(huì)”合并，成立建制相對(duì)健全的縣域監(jiān)管機(jī)構(gòu)。而這一進(jìn)程的推進(jìn)，尤其需要強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)，由郭樹清主席一肩兩挑央行、銀保會(huì)黨委書記的安排無(wú)疑將為推動(dòng)監(jiān)管資源的有效整合、扭轉(zhuǎn)錯(cuò)配提供了良好的契機(jī)。

魯迅說(shuō) ，世上本無(wú)路，走的人多了便成了路。

吾曰：人間多歧路，獨(dú)辟蹊徑便成了自己的路。

中國(guó)特色注定了我們需要摒棄簡(jiǎn)單模仿，需要?jiǎng)?chuàng)新思維，獨(dú)辟蹊徑。干實(shí)業(yè)如此，監(jiān)管改革尤其如此。面對(duì)新監(jiān)管體制的種種安排，當(dāng)我們還在為自己的想象力被限制而咨嗟不已的時(shí)候，請(qǐng)別忘了為之點(diǎn)贊。

春天來(lái)了，農(nóng)事正忙，監(jiān)管或更忙!

關(guān)鍵詞： 難題 機(jī)制 李庚南