【導讀】近期，無論是“山河大學”引發(fā)的熱議，還是西安中考“回流生”受到的廣泛關注，再到美國社會爭議不斷的“平權法案”，都指向教育資源配置這一根本性問題。以配額制干預教育中的選拔過程由來已久，鑒于其應用廣泛，爭論也相伴而生。作為一種分配資源的重要制度，配額的運用反映了施策主體的何種意圖？如何理解其對利益相關各方造成的復雜影響？

通過分析科舉制與其他制度，本文聚焦配額制的分類框架、運作機制、產生原因和后果。配額制是施政主體出于某種政策目的，將公共資源按照一定比例，分配給不同屬性社會群體的制度工具。配額制之外，還有對分配比例不做硬性規(guī)定，只是優(yōu)先將資源分配給某些群體成員的偏好制，例如美國大學招生普遍實施的“平權法案”；按個體而非群體分配社會資源的配給制，例如計劃經濟下的票證供應制度；并未規(guī)定劃分資源的比例，只是限制總量規(guī)模的限額制，例如中國實施的計劃生育政策。

(相關資料圖)

作者對歷朝選官制度的考察表明，配額制的出現(xiàn)早于科舉制，漢代的察舉制就已采用；元朝和清朝推行干預力度更大的配額制，宋明兩代則偏于憑才取士。本文指出，關于統(tǒng)治集團為何照顧落后省份，“保護弱勢群體”這一當代認知解釋力有限。就科舉制而言，為了拉攏邊遠地區(qū)的士人，也為了防止東南省份的政治勢力坐大，明清兩朝采取“地區(qū)平衡”的區(qū)域配額制。科舉制中配額制的實施大都是政治性的，以按照統(tǒng)治者更為合意的方式分配資源。相比之下，現(xiàn)代國家更多出于意識形態(tài)而采取配額制，并為其提供正當化的理由。

作者引入“增方”和“減方”這一對概念，來描述受到配額制干預后的資源狀況。事實上，受傾斜的“增方”未必就是“受益方”。本文指出配額制的幾種代價，包括分配標準傾斜導致普遍主義的松動，配置效率損失帶來社會福利的下降，增減方差距加大引發(fā)群體紛爭，以及能力不匹配造成的“錯配效應”。中國目前在入學、就業(yè)、提干和參政等方面存在多種配額制，其功能和代價都需要深入研究以待改進和完善。

配額制的功能與代價

——以科舉及其他制度為例

作為一種分配資源的重要制度，配額制歷史悠久，應用廣泛，引起過多次政策爭論。然而，不像選舉制度和市場制度，很少有學者對配額制的功能和代價進行理論性的考察。本文不揣淺陋，借助科舉和其他制度實例，試圖說明配額制產生的原因、運行的機制和導致的后果。

本文第一部分界定配額制的概念，強調它與類似制度的區(qū)別與聯(lián)系，并為幾種具體類別命名；第二部分簡略介紹和評價配額制在科舉史上的制度變遷；第三部分進一步探討科舉制中配額制的功能，并從政治角度解釋配額制的動因；第四部分討論配額制導致的代價，包括倫理問題和效率損失；第五部分簡要總結，并指出政策啟示。

▍配額制與類似制度

指出一種事物的外延，通常易于界定它的內涵。在給出配額制的定義之前，我們不妨先了解一種具體的配額制。為了發(fā)展國產電影業(yè)，韓國政府于1966年修正了《電影法》，次年開始實施“電影配額制”(screen quotas)。配額制要求每年進口的外國影片不得超過國產影片上映數(shù)量的1/3。1973年，《電影法》采取了更嚴格的規(guī)定，要求每家影院每年國產影片的“義務上映天數(shù)”不得低于1/3(121天)。這一規(guī)定在1981年升至165天，1985年下降到146天，2006年又降至73天(李宗禧，2010：35)。

從韓國電影配額制來看，我們可以觀察到這一制度的四個要素。一是劃分的依據(jù)。韓國政府認為電影屬于文化領域的特殊行業(yè)，國產影片應當占據(jù)國內市場份額的四成以上，以抵制外國影片的主導勢力。在自由貿易條件下不可能達到這一份額時，政府就以配額強制院線保證國產片市場。二是劃分的資源。韓國的電影法開始僅要求劃分片數(shù)，后改為劃分天數(shù)，因為后者可以更有效地切割電影市場。三是劃分的比例。韓國電影法規(guī)定的義務上映天數(shù)比例最高接近1/2(165天)，最低降至1/5(73天)，說明政府干預力度的變化范圍。四是劃分的群體。一部影片有多種屬性，電影配額制最看重影片的產地，依此將所有電影分為兩類。這也涉及如何界定國產片的問題，比如合拍片是否屬于國產片。

根據(jù)以上四個要素，我們可以簡要定義電影配額制：一種為保護國內電影業(yè)，規(guī)定影院將放映天數(shù)按一定比例分配給國產影片和進口影片的制度。類似地，可以將中國教育部正在實施的“農村貧困地區(qū)專項招生計劃”定義為一種為減少階層不平等，要求重點大學每年在相關地區(qū)的招生數(shù)量達到一定比例的制度。在更一般的意義上，配額制可以定義為出于某種政策目的，施政主體將公共資源按照一定比例分配給不同屬性的社會群體的制度。這里的“公共資源”具有抽象意義，可以是物品和服務，也可以是權利和機會。

在采取配額制的前后，存在兩種分配結果，本文將前者稱為“自發(fā)狀態(tài)”，后者稱為“干預狀態(tài)”。干預狀態(tài)越是偏離自發(fā)狀態(tài)，配額制的政策力度也就越大。實施配額制后，有些群體得到了更多資源，如韓國的國產影業(yè)和中國貧困地區(qū)考生，筆者將其稱為“增方”；另一些則得到了更少資源，如外國影片公司和非貧困地區(qū)考生，可稱為“減方”。增方多占有資源總是以減方少占有資源為代價，可增方未必真正從中受益(詳見本文第四部分)，因此不宜被稱為“受益方”。

有些配額制會使用搭配法，即要求兩個或多個群體的成員按某種條件配對分享資源。例如，清政府推行“滿漢復職制”，重要崗位一職兩官，滿漢并設，以保證兩大民族對等分配行政權力(東亞研究所，1964：181)。大部分配額制并不會采取如此嚴格的措施，只要求按照某種比例分配資源，為此可以設立多條分配渠道，或者在同一渠道中采取多重選取標準。本文將前者稱為“分渠法”，后者稱為“差格法”。

如果施政主體對分配比例不做硬性規(guī)定，只是優(yōu)先將資源分配給某些群體的成員，配額制就變成了偏好制。例如，美國大學的招生制度普遍實施“肯定性行動”(Affirmative Action)，優(yōu)先錄取黑人和拉美裔背景的申請者。中國針對少數(shù)民族考生的加分制度也屬此類。盡管偏好制沒有規(guī)定分配比例，在偏好傾向強烈的情況下——如黑人學生在成績明顯低于白人學生時仍被錄取——增方的比例就高出自發(fā)狀態(tài)很多，產生類似配額制的政策效果(Cohen & Sterba，2003：51)?？紤]到兩者作用機制相似，本文之后的分析也會涉及與偏好制有關的案例。

配額制與兩種類似制度具有區(qū)別和聯(lián)系。某些政策并未規(guī)定劃分資源的比例，只是限制總量規(guī)模。例如，中國實施計劃生育政策，以求將人口規(guī)模控制在一定范圍。配額制并非不關注總量，可它的核心問題在于構成比例。限額制沒有類似規(guī)定，某些情況下卻可能起到類似效果。例如，美國的移民法規(guī)定，除了一些簽證類別，每年移民人數(shù)不得超過67.5萬(Wasem，2010：2)，這在很大程度上決定了移民在美國人口中的比例。

配給制是另一種與配額制類似的制度。它按個體而非群體分配社會資源(盡管群體之間也有差別)，可以看作配額制個體化后的極端形式。配給制包括戰(zhàn)爭期間某些國家實行的軍事經濟體制、計劃經濟下的票證供應制度和民主國家的普選制。它們都不同于自由市場體制——票證供應的商品和政府分發(fā)的選票都不允許隨意買賣。配額制與配給制的區(qū)別在于，它關注資源在群體間分配的比例，而不考慮每一群體內部如何分配資源。

配額制存在于很多政策領域，很多國家都采用了配額制。英國、韓國、巴西、意大利和馬來西亞等國都實施了電影配額制，而這些國家的風俗文化、價值觀念和發(fā)展水平存在很大差異?？梢姡漕~制是一種常用的制度性工具，各國執(zhí)政者都可以用它來達到自己的政策目標。由于科舉制歷史漫長，曾采取過數(shù)種配額制，本文重點分析配額制如何改變了科舉制的考試結果，以說明這一制度的功能和緣由。

▍科舉中的配額制

科舉制作為“掄才大典”，自唐代至清朝，在中國歷史上存續(xù)了13個世紀?？婆e制何時采用了本文定義的配額制，卻是個不甚明了的問題。Kracke(1976：310)將科舉制的歷史分為兩大階段：“一二七九年宋朝的滅亡，在一個意義上顯示中國考試制度一個時代的結束。宋代那種全國境內較沒有限制的自由競爭制度，代之而起的是區(qū)域配額制度?，F(xiàn)在的考試者除了在高名次以外，實際只算與他同一區(qū)域的對手競爭。各區(qū)域名額的分配現(xiàn)在成為政治上的決定?！?strong>蕭啟慶(2008：iii)也認為：“科舉中的地域配額制度原是為維持考試之公平競爭而又兼顧偏遠落后地區(qū)考生而設計，真正開始實行的是元朝?！北疚牟荒芡膺@一結論。

作為人口眾多的統(tǒng)一國家，中國在漢代的察舉制中已經采用了配額制。察舉制的選官方法一般分為四個步驟。首先，皇帝詔告天下。其次，由中央和地方官員根據(jù)科目察舉人才。再次，受到推薦的人選集中到京城，由皇帝親自策問。最后，中央政府根據(jù)候選人員回答的水平，依次授予他們官職(陳茂同，1997：56)。在第二個環(huán)節(jié)，起初只規(guī)定地方官員具有推薦人才的資格，后來進一步明確了各地的薦才指標。

西漢大儒董仲舒曾向皇帝建議：“臣愚以為使諸列侯、郡守、二千石各擇其吏民之賢者，歲貢各二人以給宿衛(wèi)，且以觀大臣之能；所貢賢者有賞，所貢不肖者有罰?！?班固，1962：2513)漢成帝曾要求“與內郡國舉方正能直言極諫者各一人，北邊二十二郡舉勇猛知兵法者各一人”(班固，1962：326)?？梢?strong>漢初的選官配額制以行政區(qū)域為單位，大郡小郡都有相同的額度，類似美國聯(lián)邦制下的參議員選舉制，筆者稱其為“等額法”。

然而，由于各郡人口不一，事實上減少了大郡居民的任職機會。東漢的和帝意識到這一問題，遂采納了大臣根據(jù)戶籍人口確定配額的建議：“自今郡國率二十萬口歲舉孝廉一人，四十萬二人，六十萬三人，八十萬四人，百萬五人，百二十萬六人。不滿二十萬二歲一人，不滿十萬三歲一人。”(許嘉璐，2004：880)這種按人口規(guī)模進行分配的方法可稱為“基數(shù)法”。魏晉時代繼承了這種察舉制，如魏文帝曾下詔：“初令郡國口滿十萬者，歲察孝廉一人，其有秀異，無拘戶口。”(張旭華，2004：146)后一句強調特殊人才不受配額限制。

宋代的司馬光主張“逐路取人”，便以比例配額制為依據(jù)：“古之取士，以郡國戶口多少為率，或以德行，或以才能，隨其所長，各有所取……”(胡娟等，2012：179)余英時(2006：181)更是予以高度評價：“這一條地區(qū)的名額限制明顯地表示科舉制的意義并不僅僅在于網(wǎng)羅最優(yōu)秀的‘士’參加政府，其更深一層的用心則是全國各地區(qū)的‘士’必須平均而不斷地進入統(tǒng)一帝國的權力系統(tǒng)，使‘孝廉’的察舉成為政府與整體社會之間的一條通道。”

值得注意的是，漢和帝后來增加了北方邊疆地區(qū)的察舉配額：“幽、并、涼州戶口率少，邊役眾劇，束修良吏，進仕路狹。撫接夷狄，以人為本。其令緣邊郡口十萬以上歲舉孝廉一人，不滿十萬二歲舉一人，五萬以下三歲舉一人?！?許嘉璐，2004：80～81)。增加的理由有二。一是邊疆官員的升遷機會較少，二是他們熟悉北方游牧民族，需要選拔充當外交人才。前一條強調照顧，后一條重視技能。

察舉制及其后的九品中正制，就其本質而言與區(qū)域配額制相適宜，因為候選人的資格建立在地方聲望或地方官員的品評之上。察舉制雖具有考察和口試環(huán)節(jié)，就其理性化和普遍性而言，自然不如統(tǒng)一命題和考試的科舉制。要實現(xiàn)選拔人才的功能，科舉制無須附加配額制。因為選才的依據(jù)在于考試成績，統(tǒng)一的考試標準也體現(xiàn)了公正性。然而，由于中國各地文教水平差異很大，通過科舉錄用的人才必然集中在某些發(fā)達地區(qū)。唐代推行的科舉制范圍有限，尚不至于構成一個問題，到宋代就演變?yōu)橹卮笳咦h題。

宋代推行全面的科考制度后，南方士人逐漸崛起，北宋時期已經在官僚體系中占據(jù)了統(tǒng)治地位。這引發(fā)了有關政策目標的爭論——科舉的公平應施于地區(qū)還是個人(賈志揚，1995：180～181)？宋代，中央一級的省試中從未施行過地區(qū)配額制，可從1009年開始，在地方層面的發(fā)解試中規(guī)定“限歲貢之常數(shù)”(裴淑姬，2000：122)。宋代士人通過發(fā)解試后，將解送禮部參加省試，各地解送的額度被稱為“解額”。這種解額制一直延續(xù)到清代，不妨稱之為“資格配額制”。

根據(jù)《宋會要·選舉》的記載，解額的分配依據(jù)有三：“本州元額之廣狹，逐處文物之盛衰，科舉登第之多寡?！?裴淑姬，2000：122)然而，在實際操作中，北方諸省受到了明顯的照顧。歐陽修在奏文中即稱東南各州的州試考生獲得解額的比例僅為百分之一，而西北諸州的選取比例高達十分之一(胡娟等，2012：182)。此外，國都開封府地區(qū)的解額比例也很高，甚至占到全部解額的一半(裴淑姬，2000：123)。資格配額制雖然不干預進士一級的最終考試結果，但解額的分配會幫助朝廷拉攏地方精英，并間接影響社會流動的速率和范圍。

為確立異族統(tǒng)治的主導地位，元朝開國后對科舉制進行了重大改革，不僅按照族群分配會試名額，而且采取了兩種內容不同的考試。一種適用于蒙古人和色目人，另一種適用于漢人和南人，前者較易，后者較難(箭內亙，1932：71)。各級考試錄取的名額四等分，考慮到漢人和南人占中國人口的絕大多數(shù)，實際上大大提高了蒙古人和色目人登科的概率，甚于宋朝對首都地區(qū)的政策傾斜。雖然這一族群配額制并未嚴格執(zhí)行，南人的錄取人數(shù)有時多于其他族群，但每科平均錄取的南人進士也不超過20人(蕭啟慶，2008：155)。此外，元代還在族群配額制之內，進一步規(guī)定了分省額度，江浙省份受到嚴重排擠(蕭啟慶，2008：180～181)。元代科舉制采取了分渠法和等額法，以及族群加地域的“結果配額制”，這是歷朝中干預強度最大的。

由于北宋時期南方士人已經通過科舉形成統(tǒng)治力量，南宋的政權轉移到臨安后，并未引起權力轉換的動蕩。宋金的南北分治使兩國在各自轄區(qū)分別進行科舉，很大程度上回避了地區(qū)平衡的問題。及至元滅，明朝政府面對統(tǒng)一的帝國，又面臨了新的政策選擇。明代中央一級的會試起初沒有設置地區(qū)配額，洪武三十年錄取的考生全為南方人，引發(fā)北方士人抗議，這便是科舉史上著名的“南北榜”事件(劉海峰、李兵，2004：295～297)。這一事件說明區(qū)域平衡與唯才是舉的矛盾重新爆發(fā)，然而明朝政府并沒有立即采取配額制。直到幾十年后，明仁宗才決定分區(qū)取士，規(guī)定南人占六成，北人占四成，之后又分為南北中三大區(qū)域(陳茂同，1997：294)。

清朝在建政之初沿襲了明朝會試的大區(qū)配額制，后細化為分省配額制。康熙皇帝在詔書中解釋了這一決策的理由：“近見直隸、各省考取進士額數(shù)，或一省偏多，一省偏少，皆因南北卷中，未經分別省分，故取中人數(shù)甚屬不均……朕計省之大小，人之多寡，按省酌定取中進士額數(shù)。考取之時，就本省卷內，擇其佳者，照所定之數(shù)取?！?夏衛(wèi)東：2006：37)何炳棣在其著述中指出，18世紀初，清政府以三次考試的考生人數(shù)為基數(shù)，按省區(qū)分配進士名額，使江蘇和安徽兩省受到很大打擊，而受到保護的北方省份則從中受益。在清初的近60年間，甘肅從未考取過一名進士，分省配額制實施后卻產生了255名進士(Ho，1976：233-236)。后有官員反對這種做法，乾隆皇帝對此批復道：“國家取士，博采旁求，于甄錄文藝之中，原寓廣收人才之意。且各省文風高下互有不齊，(若憑才取士)勢必至江浙大省取中人數(shù)居其大半，而邊省小省或竟至一名不中，殊非就地取才之意?！?劉海峰、李兵，2004：372)

▍政治解釋與制度功能

上文簡略回顧了科舉制中配額制的歷史沿革。根據(jù)這些案例，本部分從政治角度提出一種功能性的解釋。科舉史上的配額制功能具有很大差別。一方面，它可被用于擴大統(tǒng)治集團的政治勢力，如宋代解額制對首都地區(qū)的優(yōu)待和元朝統(tǒng)治者對蒙古人的恩惠；另一方面，它也可以用于提高落后群體的社會地位，如清代增加了邊遠省份的進士名額。在今天的高考制度中，我們不難看到這兩種政治功能的對應物，前者如北京、上海等大城市的錄取優(yōu)惠政策，后者如針對少數(shù)民族和貧困省份的照顧政策。就科舉制而言，為權勢階層擴大配額的做法是容易理解的——統(tǒng)治集團總是先考慮自己的利益，對于照顧落后省份的政策緣由則需要進一步分析。

科舉研究專家鄭若玲(2009：6)認為：“科舉錄取的憑才取人與逐路取人之博弈長達六百余年，最終，出于達成地域平衡、照顧弱勢群體的政治考慮，統(tǒng)治者選擇了后者?！蔽覀兿葋砜磁漕~制是否照顧“弱勢群體”。司馬光曾主張照顧邊遠地區(qū)的考生，理由并非他們生活在貧窮落后地區(qū)，而是路途遙遠，赴京城就考不易(胡娟等，2012：177)。元代設定進士配額也會“度郡縣之遠近”(蕭啟慶，2008：180)。盡管如此，兩宋均未采取進士一級的結果配額制。元代的族群配額制不能說是“照顧弱勢群體”，鄉(xiāng)試一級的大區(qū)配額制則不會優(yōu)待區(qū)內落后地區(qū)(蕭啟慶，2008：181)，明代會試的大區(qū)配額制同樣如此。唯有清代制定了劃分細致的區(qū)域配額制，依康熙(甚屬不均)和乾隆(就地取才)的說法，他們更在意均衡各省，而非保護弱者。

身份平等是現(xiàn)代社會的核心價值，在等級森嚴的古代社會并非如此，我們不應將當今社會的流行觀念套用在古人身上。事實上，科舉制一直排斥出身賤籍的人口，不允許他們參與科考，占人口半數(shù)的女性也被排除在外。如果說科舉制關懷弱勢群體，為何沒有保護少數(shù)民族或中下階層？清初的確曾試行過官民分卷制度，康熙上諭稱：“邇來數(shù)次考試，取中者大臣官員子弟居多，貧寒之士取中者甚少。嗣后科舉，將現(xiàn)在大臣官員子弟另編字號，另入考試，以人數(shù)多寡各分定額數(shù)取中?！边@的確是一次保護弱勢群體的嘗試，可結果卻發(fā)現(xiàn)官生錄取人數(shù)較多，違背了政策初衷(劉海峰、李兵，2004：372～373)。

再來看“地區(qū)平衡”的解釋。主流的看法認為科舉的區(qū)域配額制有利于加強各個地區(qū)對王朝的效忠。在余英時(2006：181～183)看來，漢代的孝廉舉薦制具有統(tǒng)合政治與文化的雙重功能，“宋以后的科舉制度仍然不得不繼續(xù)采用此規(guī)定的基本原則”，“無論東漢‘孝廉’還是宋、明、清‘進士’，都是在各地區(qū)均衡分配的大原則下產生的”。這一說法并不符合事實，至少宋朝進士不是在這一原則下產生的。

實行大區(qū)配額制之初，明仁宗與大臣楊士奇有段對話。楊士奇主張“科舉當兼取南、北士”。仁宗駁道：“北人學問遠不逮南人?！睏钍科娲穑骸伴L才大器，俱出北方，南人雖有才華，多輕浮?！?劉海峰、李兵，2004：297)這個答案很奇怪，因為中國的人才在宋以前多出自北方，宋代開始逐漸南移。民國學者丁文江根據(jù)《二十四史》統(tǒng)計，出身河南的歷史人物在東漢高達37%，到了明代僅占7%(丁文江，2000：104～105)。不過仁宗立即接受了這個答案，同意南北分卷而試，多半另有原因。

一種觀點認為科舉制具有代議制的功能。19世紀末的美國觀察家丁韙良即認為科舉是“人民的投票箱和權利的特許權”，民國政治學者何永佶也將它看作“中國式的代議制度”，配額制顯然強化了這種功能。然而，歷史學家吳晗早就批駁了這種觀點：進士們滿足于做官，既不“代”，也不“議”(劉海峰，2005：161～162)。科舉制的主要功能在于為中央政府提供官員人選?？歼x的官員被分配到中國各地任職，他們效忠于皇帝，而不是家鄉(xiāng)百姓。余英時(2006：183)也承認：“這(區(qū)域配額制)當然談不上是代議制，但不能否認科舉制有時也發(fā)揮了一點間接的代議功能?！遍g接功能不能等同于它被選擇的原因，否則我們就陷入了目的論的窠臼。

另一種觀點認為照顧邊疆地區(qū)的配額制有利于加強帝國的統(tǒng)治，將進入精英階層的通道保留給地方士人。不過，皇權時代的政治威脅來自邊疆地區(qū)的分裂，也來自內地省份的叛亂。歐陽修在反對“逐路取士”時就雄辯地指出：“議者又謂西北近虜，士要牢籠。此甚不然之論也。使不逞之人不能為患則已，茍可為患，則何方無之？……不逞之人，豈專西北？矧貢舉所設，本待材賢，牢籠不逞，當別有術，不在科場也。”(胡娟等，2012：183)從黃巢到洪秀全，歷代都有因科舉落第而揭竿而起的人物，他們不見得都出自邊遠省份，因此我們不宜將鞏固邊地視為實施配額制的唯一原因。

康熙皇帝認為憑卷取士的結果“一省偏多，一省偏少”，可見在統(tǒng)治者的眼中，“偏多”和“偏少”都是問題。后人多注意到科舉配額保護“偏少”地區(qū)的功能，而忽視了其削減“偏多”地區(qū)的實效，其實二者是一體兩面的。來自某一集團的官僚人數(shù)過多，就可能尾大不掉，威脅到君主統(tǒng)治。Kracke(1976：298)指出，早在科舉出現(xiàn)的唐代，“武則天利用考試的手段來促進其篡奪計劃，不只是將政府職位向廣大群眾開放，同時由于引入東南方的新人與首都地區(qū)的人士抗爭，她也在不斷地加強君主勢力”。

當東南省份的士人通過科舉成為官僚階層的主要來源后，統(tǒng)治者便需要利用配額制來節(jié)制其政治勢力坐大。賈志揚(1995：230)在分析宋代士人的地理分布后總結說，“在宋朝對各個地區(qū)約束極少的條件下”，某些地區(qū)在科舉中占據(jù)了巨大優(yōu)勢，“富有者的學術戰(zhàn)略，教育，以及特殊考試都起了作用，難怪以后各朝在北方的統(tǒng)治勢力都力圖抑制曾經為完善其統(tǒng)治出力的東南人”。元朝和清朝的配額制較宋明兩朝干預更為有力，恐怕也出于異族統(tǒng)治者對東南士人的猜疑之心。配額制的這一政治功能不宜明確寫入官方文件，我們可以將它視為一種“隱功能”，對應照顧落后地區(qū)的“顯功能”。至于何者為主功能，何者為副功能，則需要進一步的實證研究。

由科舉制的歷史經驗可以看出，配額制的實施原因大都是政治性的，其功能在于干預自發(fā)狀態(tài)，按照統(tǒng)治者認為更合意的方式分配資源。在現(xiàn)代政治中，意識形態(tài)更多地促使政府采用配額制，并為其提供了正當化的理由。以高等教育的招生政策為例，20世紀二三十年代，美國一些名校曾采用配額制限制猶太學生的錄取人數(shù)和比例，以保證傳統(tǒng)生源的既得利益(卡拉貝爾，2014)，這種做法在當時已經難以明目張膽地實施了。到了20世紀后半葉，隨著反種族主義和女權主義興起，多個國家的平權運動推動政府采取了基于“教育公平”的配額制。這些制度將某一個或幾個“弱勢群體”設為增方，提高了他們在大學生中的比例。例如，印度為低階層的種姓和部族推出了優(yōu)惠性的錄取措施；巴西以社會融合的名義為少數(shù)族群設置了專門的大學配額；尼日利亞要求高教部門反映出“聯(lián)邦特色”，即按照人口中的族群比例分配教育資源(Gerapetritis，2016：第四章)。美國的“肯定性行動”雖然沒有使用配額制，可這種強調“種族偏好”(racial preference)的錄取制度取得了類似的政策效果(Sander & Taylor，2012)。

最近幾十年，已經有100多個國家采取了促進女性參政的配額制(Krook & Zetterberg，2014：3)。它們主要包括三類制度——保留席位，候選人配額和政黨配額，有些同時使用了資格和結果配額制。女性參選的配額制在短時期內遍及全球，Krook(2010：9-11)將其原因歸結為四點：女性自身的推動力量、政治精英的競爭策略、性別平等的社會規(guī)范和主流價值的國際傳播。本文后面并不想討論導致配額制的意識形態(tài)自身是否合理——那是政治哲學和倫理學的問題，而是指出這類制度付出的巨大代價。

▍配額制的代價

某項政策的鼓吹者一般喜歡宣傳其社會效益，而不重視成本和代價。配額制的支持者便習慣于強調增方的利益——“提高女性在議會中的代表性”，或者對整個社會的好處——“保證大學教育環(huán)境的多元性”，而忽視了在資源有限的條件下，配額制必然使減方的利益受損。增加北方士人的科舉名額，就意味著減少南方舉子的入仕機會；錄取政策向少數(shù)族群傾斜，就意味著對主流族群的歧視。任何制度都要付出代價，配額制的難題不在于此，而在于將代價正當化。

盡管很多配額制旨在實現(xiàn)社會公平，其特殊主義的政策干預首先破壞了普遍主義的選擇標準。科舉制的偉大之處，首先在于采取諸種措施，保證開放而一致的晉升機制。歐陽修這樣論述宋代科舉的普遍主義特征：“王者無外，天下一家，故不問東西南北之人，盡聚諸路貢士，混合為一，而惟材是擇。各糊名謄錄而考之，使主司莫知為何方之人，誰氏之子，不得有所憎愛薄厚于其間。”(胡娟等，2012：182)“逐路取士”則強調區(qū)域背景的身份特殊性，必然有悖于“憑才取士”的統(tǒng)一標準。高考分省招生和針對少數(shù)民族的加分政策，與“分數(shù)面前人人平等”的公正原則相沖突。規(guī)定院線播放一定天數(shù)的國產電影，違反了自由買賣的貿易準則。選舉官員時考慮性別和族群等身份因素，也動搖了民主政治的基本原則。

面對普遍主義的詰難，配額制的支持者主要采用了兩種辯護手段。第一種辯護手段是指出增方具有不可替代的特殊性，如邊疆士人的地方性知識，女性議員推動平等議題的特別作用，少數(shù)族群學生對社會融合的特殊價值等。受配額制保護的增方是否為社會做出了特殊貢獻，這種貢獻是否值得為此付出的代價，這些問題在理論上可以通過實證檢驗，然而就筆者所見，有關的研究或付諸闕如，或存在爭議。如Sowell(2004：115)指出，美國自由派普遍認為肯定性行動有利于族群關系和睦，然而這方面的實證研究并不多見。

第二種辯護手段是強調群體平等，凸顯按性別、族群、地域等界限劃分的“代表性差異”。配額制的支持者常常引用統(tǒng)計數(shù)據(jù)，說明相對于總人口占比，某些群體在社會精英或領導階層中的代表性偏低(under-representativeness)。在他們看來，只有當不同群體具有相同概率的向上流動機會，一個社會才達到了正常狀態(tài)。這里配額制的支持者將政策制定的原則從基于個體的“標準公平”轉化為著眼群體的“結果平等”。如果黑人和白人、北京人和新疆人都有進入名校的相同機會，這似乎也在普遍意義上實現(xiàn)了平等。

然而，這種群體平等觀依然面對著普遍主義的挑戰(zhàn)，因為需要解釋為何采取特定的界限劃分配額，而非另外一些界限。配額制的制定者可以指出性別、種族、省份和城鄉(xiāng)的重要性，可是這些界限的差別并非本質上的，而是程度上的。既然女性和黑人同屬于弱勢群體，那么如何在白人女性和黑人男性之間分配資源？一種基于普遍主義的群體平等觀將趨于承認所有存在代表性問題的群體界限，因此配額制包含的目標人口將越來越廣泛，不得不做出進一步區(qū)分，而且受保護的群體之間也會產生競爭。在美國實施肯定性行動后，很多“弱勢群體”，如因紐特人，都要求政策向其傾斜，導致肯定性行動的覆蓋面擴大。20世紀70年代，在這一政策的目標群體中，美國黑人仍然占據(jù)2/3，可二三十年后就降到了一半，這還不包括女性(Sowell，2004：137)。在中國，高考優(yōu)惠政策根據(jù)族群、地域和語言進行了細致區(qū)分：寧夏給予回族考生加20分，其他少數(shù)民族則加10分。如果新疆考生的父母均屬于維吾爾族，他們可得到50分優(yōu)惠；如果父母只有一方屬于這些民族，則只能得10分。戶籍在河北的少數(shù)民族考生可加20分，而在漢族地區(qū)的同類考生則只能獲得10分。有些省份也為生活在貧困地區(qū)的漢族考生加分，另一些省份則為接受不同語言教學的考生制定了不同加分規(guī)則(Wang，2009：73-74)。

從政策效果來看，配額制最大的代價在于效率損失。在自發(fā)狀態(tài)，增方的平均資質一般低于減方，否則就不會出現(xiàn)代表性偏低的問題。不論使用標準不同的差格法，還是內容不同的分渠法，在資源既定的條件下，配額制會提高減方的適用標準，同時降低增方的標準，在自發(fā)狀態(tài)下不可能得到資源的一部分增方成員便替代了數(shù)量相當?shù)臏p方成員，由此拉低了向上流動的社會成員的整體資質。歐陽修在批評“逐路取才”時已經清醒地認識到這一代價：“西北之士學業(yè)不及東南……今若一例以十人取一人，則東南之人合格而落者多矣，西北之人不合格而得者多矣……使合落者得，合得者落，取舍顛倒，能否混淆?！?胡娟等，2012：183)由于科考成績與行政能力并不一定高度相關，進士被任用后還要根據(jù)政績考核，這一代價在科舉時代也許并不明顯。

在美國，肯定性行動采取的種族偏好制產生了類似效果，直接導致了大學生源質量的下降。美國醫(yī)學院協(xié)會(The Association of American Medical Colleges)1992年發(fā)表報告稱，某些醫(yī)學院錄取的黑人學生的平均成績比錄取的白人學生低18%，比未錄取的白人學生低4%。1991年，哈佛大學錄取的黑人學生的SAT平均分比白人學生低160分(Cohen & Sterba，2003：111-112)。盡管配額制拓寬了弱勢群體的晉升渠道，整個社會卻為此付出了福利代價。20世紀末，美國最高法院已經做出了一系列削弱肯定性行動的決定，加州大學從1997年開始也不再在招生中考慮種族因素(Rubio，2001：175，180)。

由于配額制使用雙重標準分配資源，增方的資格標準降低，而減方的則被提升，這就導致雙方的平均差距加大。減方很可能不滿于此，歧視甚至憎恨增方。在美國，每隔幾年就有白人學生控告大學因為膚色原因拒其入學；印度的醫(yī)學院曾采取照顧低級種姓者的配額制，結果引發(fā)暴力沖突事件，導致幾十人死亡；在斯里蘭卡，受配額制壓制的泰米爾人要求獨立，與占人口多數(shù)的僧伽羅人爆發(fā)了內戰(zhàn)(Sowell，2004：17-19)。以群體平衡和社會和諧為宗旨的配額制卻產生了對立與紛爭，可以視為由善意引發(fā)惡果的又一例證。

人們普遍認為享受到更多資源的增方是配額制的受益者，然而他們也可能因“錯配效應”(mismatch effect)成為受害者。20世紀70年代，一位耶魯大學法學院的教授最早發(fā)現(xiàn)了這一效應(Summers，1970)。他的觀察基于美國的種族偏好錄取制度，不過我們可以將其推廣至一般的招生配額制。假設某國政府要求所有公立大學采取照顧特定群體的配額制，這一群體中原本只能考入二流大學的學生進入了一流大學，只能考入三流大學的學生進入了二流大學。依次類推，受惠于配額制的考生都進入了超過他們實際報考能力的大學。由于學習能力與學校檔次不匹配，種族偏好的錄取制使這些學生一入學就成為差等生。很多人表現(xiàn)得成績低下，缺乏自信，甚至畢不了業(yè)，這就是使增方受害的錯配效應。Sander和Taylor(2012)對這一效應進行了目前為止最詳盡的實證研究，他們發(fā)現(xiàn)因偏好制進入較好大學的黑人學生在學業(yè)和職業(yè)發(fā)展方面都受到了很大傷害。

此外，配額制還會面臨假冒身份的問題，使相關政策施于不應受到照顧的個體。早在宋代，解額較少地區(qū)的士人就會轉移到較多的地區(qū)應試，被時人稱為“冒貫寄應”。雖然朝廷下令懲處，這種做法仍然屢禁不止，甚至引發(fā)了冒籍者與本地考生之間的暴力沖突(裴淑姬，2000：125)。由于元代南人的進士配額很少，不少士人遠赴北方就試，“由江以南就試外省者多至八千余人”，也有舉人冒充蒙古人、色目人參加考試(蕭啟慶，2008：156～157)。在20世紀90年代初，中國采取針對少數(shù)民族的錄取優(yōu)惠政策后，有幾百萬人將他們的身份從漢族改為其他民族(Sautman，1999：293)。美國采取肯定性行動后，也有很多白人根據(jù)祖先種族將自己的身份改為印第安人，致使印第安人在人口普查中的數(shù)量大增(Sowell，2004：8)。假冒身份在理論上可以禁止，但真正杜絕這種現(xiàn)象卻要耗費大量行政資源。

▍結論與啟示

配額制是一種歷史悠久和應用廣泛的制度工具。本文通過分析科舉制與其他案例，說明了配額制的原因、機制和后果。筆者將配額制定義為“出于某種政策目的，施政主體將公共資源按照一定比例分配給不同屬性的社會群體的制度”。執(zhí)政者之所以通過配額制進行政策干預，原因在于自發(fā)狀態(tài)不能產生他們理想中的分配結果，而其他政策工具又不如配額制這樣方便、快捷和有效。根據(jù)制度特征和干預力度，本文對配額制進行了幾種分類(見表1)，可用于后續(xù)研究。

由于科舉制在歷史上使用過數(shù)種配額制，本文重點分析了配額制在中國選官制度上的實例，并對一些主流觀點進行了辯駁和批評。配額制的出現(xiàn)早于科舉制，漢代的察舉制已經先后采用等額法和基數(shù)法。在科舉存在的13個世紀中，就最重要的進士考試而言，宋代從未實行過配額制，元代雖有區(qū)域方面的劃分，主要特征則是族群配額。明代按照南北中三大區(qū)域分配地區(qū)額度，僅清代就有兩百年實行了較細致的分省配額制。相對而言，異族統(tǒng)治的元朝和清朝推行了干預力度較大的配額制，宋明兩代的政策則偏于憑才取士。我們不應認為科舉制的發(fā)展體現(xiàn)為一種歷史趨勢，必然走向清代嚴格的分省配額制。

科舉制中的區(qū)域配額制具有間接的代議功能，但這并非統(tǒng)治者采取這種制度的主要原因。作為一種評價體系，科舉制脫離了地方政治影響，選取的官員基本忠于皇權。由于人才分布在地理上很不平衡，科舉人才的來源集中于東南省份。為了拉攏落后邊遠地區(qū)的士人，也為了防止東南地區(qū)的政治勢力坐大，明清兩朝采取了“地區(qū)平衡”的區(qū)域配額制。配額制的實施原因大都是政治性的，現(xiàn)代國家更多由于意識形態(tài)而采取這種制度。

本文還指出了配額制的幾種代價。特殊主義的配額制破壞了普遍主義的選擇標準。配額制的支持者將政策制定的原則從基于個體的“標準公平”轉化為著眼群體的“結果平等”，但仍然難以解釋為何特定群體才享有配額。為此，配額制包含的目標人口越來越廣泛，還必須進行程度上的區(qū)分。由于一部分增方成員替代了數(shù)量相當?shù)臏p方成員，配額制降低了向上流動的社會成員的整體資質，使全社會為此付出了代價。此外，配額制還會產生增減雙方的對立與紛爭，并因“錯配效應”傷害到被保護的群體。

中國目前在入學、就業(yè)、提干和參政等方面存在多種配額制。例如，大學招生制度就采取了分省配額制，針對少數(shù)民族的偏好制，以及近幾年照顧貧困農村地區(qū)的專項計劃。這些政策與古代科舉的配額制有作用類似之處，也有價值相異之處。對配額制功能和代價的深入研究，將幫助我們從古今中外的實例中吸取經驗教訓，為改進和完善當前政策提供參考依據(jù)。筆者期待本文起到拋磚引玉之效，引發(fā)更多學者對這一制度的思考和批判。

作者：田方萌

長期從事國際移民、公共政策和社會思想方面的教學研究工作。

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