出品|搜狐商學(xué)院

編輯|王曉旭

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我國(guó)在城市化進(jìn)程中，出現(xiàn)“土地過度城市化”和“人口不完全城市化”現(xiàn)象。人口涌入的大城市，房?jī)r(jià)攀升，且住房用地不足。 但是三四線小城市大面積住房過剩，農(nóng)村土地利用率低。如何解決城市化過程中的城鄉(xiāng)土地利用問題成為挑戰(zhàn)。

搜狐商學(xué)院對(duì)話香港中文大學(xué)深圳校區(qū)人文社科學(xué)院教授陶然，就城鄉(xiāng)土地利用問題展開討論。

搜狐商學(xué)院：《2023年中央一號(hào)文件》強(qiáng)調(diào)，要穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地三權(quán)分置有效實(shí)現(xiàn)形式，深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。您認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村宅基地存在的最大的問題是什么？

陶然：宅基地只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)。使用權(quán)可不可以流轉(zhuǎn)？可以流轉(zhuǎn)，只能夠在社區(qū)范圍之內(nèi)，就是一個(gè)村范圍，最多是一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍之內(nèi)可以買賣，叫流轉(zhuǎn)。就意味著宅基地的使用權(quán)沒有完全市場(chǎng)化。

我們大概有將近2億的農(nóng)民工在城市里打工，他們有的拖家?guī)Э诰腿チ耍赞r(nóng)村里很多閑置宅基地，出現(xiàn)了很多空心村的情況。

一方面有很多宅基地閑置不用，另外一方面農(nóng)村新增的家庭又要分宅基地，就會(huì)導(dǎo)致宅基地又不斷地占用寶貴的耕地資源，所以出現(xiàn)了宅基地使用的浪費(fèi)問題。

搜狐商學(xué)院：如何賦予宅基地更多的財(cái)產(chǎn)價(jià)值呢？

陶然：要賦予宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值，要把農(nóng)村的土地實(shí)現(xiàn)在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上的漸進(jìn)國(guó)有化，但是賦予農(nóng)民對(duì)于宅基地和農(nóng)地的永久的可以交易的使用權(quán)，這樣才能夠打破宅基地交易目前只是限制在社區(qū)或者是一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍之內(nèi)，市場(chǎng)太薄、價(jià)格起不來的關(guān)鍵問題。

在城市郊區(qū)的宅基地，尤其是珠三角地區(qū)，比如深圳、廣州、東莞、佛山等地，有大量的外來人口。農(nóng)民在原來的土地上自建房屋租給外來打工人居住。這些自建房基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)不完善，未來可能就是需要通過城中村、城邊村的有效的升級(jí)改造和完善基礎(chǔ)設(shè)施，完善公共服務(wù)。

農(nóng)村宅基地，城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村宅基地本來就是集體上的建設(shè)用地，需要改造后變成國(guó)有土地，這樣的話蓋的房子是大產(chǎn)權(quán)。

搜狐商學(xué)院：您認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性土地能否用來做住宅用地？

陶然：無論在一些比較偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)還是城鄉(xiāng)結(jié)合部，都存在集體經(jīng)營(yíng)性用地。中央提出集體經(jīng)營(yíng)性用地可以入市，但是只能用來做工業(yè)用地，以及在政府批準(zhǔn)的情況下做一些商業(yè)辦公，不允許做住宅用地。前幾年中央政府推動(dòng)一些改革，允許集體經(jīng)營(yíng)性用地用來建設(shè)租賃住房，但是絕對(duì)不允許做商品住房。

未來要真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，讓它更充分的體現(xiàn)，還是要讓集體土地、集體經(jīng)營(yíng)用地以合適的方法進(jìn)入城市的住宅用地市場(chǎng)，或者是能夠分享住宅用地出讓金的一部分。

搜狐商學(xué)院：您如何看待拆遷過程中“宅基地?fù)Q房”的操作？

陶然：“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”主要是通過宅基地?fù)Q房的方法來推動(dòng)。為地方政府產(chǎn)生出除了計(jì)劃指標(biāo)之外更多的用地指標(biāo)，來滿足地方政府工業(yè)化和城市化的需要。

這個(gè)方法對(duì)于中國(guó)有些南方地區(qū)是有點(diǎn)用的，因?yàn)樗鼈兊恼胤浅７稚?，占地面積也比較大，外出打工人口比較多，所以通過讓農(nóng)民集中居住，宅基地復(fù)墾成為耕地，產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)。

但是在很多其他的地方，比如華北平原農(nóng)村，都是村落式的集中居住。集中了樓會(huì)出現(xiàn)什么問題呢？原來放農(nóng)具、曬糧食的院子沒有了，還要交比較高的水電費(fèi)。有些地方還需要農(nóng)民交建房的費(fèi)用和裝修費(fèi)用。

我認(rèn)為集中居住就是所謂的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，在一段時(shí)期為保護(hù)我們國(guó)家的耕地資源發(fā)揮了一定的作用，但是這個(gè)事情在很多地方被過度執(zhí)行了，導(dǎo)致了農(nóng)民的不滿意。而且宅基地復(fù)墾以后，土地的耕作層是需要幾年才能培育起來的，并不見得是真正的保護(hù)耕地。

而如果我們采取農(nóng)地整理的方法，不僅可以增加3%-5%的新增耕地量，而且因?yàn)樗突A(chǔ)設(shè)施做好了，還使得存量耕地生產(chǎn)力提高10%到15%。這就相當(dāng)于通過農(nóng)地整理，使得農(nóng)村的有效耕地實(shí)際上增加了15%到20%。第一成本比農(nóng)民宅基地?fù)Q房低；第二，使得存量耕地質(zhì)量得到提高。

搜狐商學(xué)院：如何通過傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)農(nóng)村土地制度的調(diào)整，尤其是所有權(quán)制度的調(diào)整，有效促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的土地流轉(zhuǎn)，切實(shí)提高農(nóng)村多類土地的資源配置效率？

陶然： 我們?cè)谥袊?guó)古代有兩種權(quán)利，地主有田底權(quán)，所有權(quán)是地主的，但是地主把地租給某一個(gè)佃戶以后，這個(gè)佃戶就有田面權(quán)。田底權(quán)是不能買賣的，但是田面權(quán)可以交易，我們現(xiàn)在的改革就可以以這種方式來進(jìn)行。

我們把田底權(quán)從集體轉(zhuǎn)化為國(guó)有，田面權(quán)就直接分給各個(gè)農(nóng)戶。農(nóng)戶就拿到了一張永久的土地使用權(quán)證，這個(gè)使用權(quán)證可以買賣，而且他買賣的范圍可以是任何想買的人。

我們最近這些年推動(dòng)的三權(quán)分置的改革，無論是農(nóng)地還是宅基地，都沒有有效解決土地的長(zhǎng)期轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)讓、以及長(zhǎng)期使用權(quán)抵押的問題，這就導(dǎo)致農(nóng)村土地利用效率低下。

給農(nóng)民發(fā)放永久的土地使用權(quán)證，這就有效地實(shí)現(xiàn)了國(guó)有私用、市場(chǎng)化配置土地資源，極大地提高了農(nóng)村土地資源的利用效率和投資效率，我認(rèn)為這就是未來我們要改革的方向。

搜狐商學(xué)院：大城市房?jī)r(jià)居高不下，尤其北京、上海等一些特大城市。 2020年中國(guó)住宅總價(jià)值是其GDP的4倍，而美國(guó)是1.6倍，日本是2.1倍。房地產(chǎn)泡沫大。如何通過土地制度的改革解決高房?jī)r(jià)的問題？

陶然： 這個(gè)問題的本質(zhì)在什么地方呢？本質(zhì)就是，在我國(guó)現(xiàn)在的土地財(cái)政體制下，地方政府壟斷供應(yīng)住宅用地，然后獲得很高的土地出讓金，再用土地出讓金去大規(guī)模地建基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是建工業(yè)開發(fā)區(qū)，以低的工業(yè)地價(jià)去招商引資。換句話說，我們利用住宅用地和商業(yè)用地的出讓金去補(bǔ)貼工業(yè)用地，是為了招商引資來發(fā)展城市產(chǎn)業(yè)。因?yàn)榈胤秸菈艛喙?yīng)者，它的特點(diǎn)就是壟斷、限量、高價(jià)供應(yīng)，把地價(jià)炒上去，房?jī)r(jià)炒上去。

漸進(jìn)式地國(guó)有化是以一種很漸進(jìn)溫和的方式，讓城市住宅用地的供應(yīng)者從政府一家變成了政府加上城市存量低效用地的業(yè)主。比較堅(jiān)決地打破了地方政府對(duì)住宅用地供應(yīng)的壟斷，它能夠在不太影響地方政府財(cái)政收入的情況下，讓城市政府增加總的住宅用地供應(yīng)，讓更多的住房能夠在人口流入地城市提供出來。

搜狐商學(xué)院：將存量土地進(jìn)行重新整理，能夠騰出來多少土地呢？占城市的住宅用地的比例大概有多少？

陶然：我們國(guó)家最近這些年城市發(fā)展非?？?，過去20年，城市占地面積平均增速是7%，城市人口增加只有3.5%左右。換句話說，城市用地?cái)U(kuò)張的速度是人口增長(zhǎng)速度的兩倍。但是大量的土地卻用來搞工業(yè)開發(fā)區(qū)，用于住宅和基礎(chǔ)設(shè)施的比例非常小，在全世界的比例都是非常低的。

我們國(guó)家城市住宅用地占城市總用地面積大概30%到40%，全世界平均比例是50%到60%，其他國(guó)家最多有10%左右的城市土地是搞工業(yè)的，我們國(guó)家有百分之二十幾。換句話說，要回到正常的用地結(jié)構(gòu)，我們只需要把位置比較好的工業(yè)用地轉(zhuǎn)化為住宅用地，我們住宅的價(jià)格就會(huì)有效地保持平穩(wěn)甚至有所下降來。

城市中還有一種常見的情況，比如在北上廣深城市核心區(qū)，有很多五六層的老舊小區(qū)，周邊的房?jī)r(jià)很高。如果把老舊小區(qū)拆除重建，在原地或就近安置老舊小區(qū)城中村居民，同時(shí)多蓋一些商品房，就能有效在城市好的區(qū)位提供更多住宅，有效抑制城市房?jī)r(jià)進(jìn)一步上漲。

搜狐商學(xué)院：其實(shí)各級(jí)政府也在強(qiáng)調(diào)城市更新的問題。在城市更新的過程中，拆除重建式的更新出現(xiàn)拆遷難、釘子戶等問題，如何去解決？

陶然：通過“兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)加一個(gè)騰挪”的機(jī)制可以解決這個(gè)問題。

舉個(gè)例子，假設(shè)北京市海淀區(qū)有20個(gè)老舊小區(qū)或城中村。政府就可以制定一個(gè)，對(duì)于被拆遷業(yè)主非常友好的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，包括補(bǔ)償面積、就近回遷、地下車庫、回遷時(shí)間等。

第一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)是小區(qū)改造居民支持率的競(jìng)爭(zhēng)。設(shè)計(jì)好補(bǔ)償方案后，通過調(diào)查問卷的方式統(tǒng)計(jì)支持率，選出兩三個(gè)要改造的小區(qū)；了解個(gè)別住戶不支持改造的原因，并盡量解決。

第二個(gè)競(jìng)爭(zhēng)是開發(fā)商之間的競(jìng)爭(zhēng)。把要改造的兩三個(gè)小區(qū)的所有信息提供給愿意來改造的開發(fā)商，請(qǐng)他們提出改造方案。讓居民一起討論，選出大家認(rèn)為最理想的方案。把選出來的方案直接掛到政府的招標(biāo)平臺(tái)上，各開發(fā)商競(jìng)標(biāo)，標(biāo)的是給政府多少出讓金，多少公共配套用地。然后政府就可以用這筆錢為這些地方的改造做一些基礎(chǔ)設(shè)施的投資。

這兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)有效地調(diào)動(dòng)了被拆遷業(yè)主和準(zhǔn)備搞開發(fā)的開發(fā)商雙方的積極性，同時(shí)又最大程度上抑制了釘子戶的出現(xiàn)。但是，一棟樓里面只要有一個(gè)釘子戶，就往往要采取強(qiáng)拆，就容易引起社會(huì)不穩(wěn)定。此時(shí)怎么辦？此時(shí)可以加上“一個(gè)騰挪”。

比如小區(qū)周邊有一個(gè)街角公園或者單位低效用地，那就可以把街角公園或單位低效用地拆掉后蓋安置房。居民住進(jìn)去后，可以將老舊小區(qū)恢復(fù)成街角公園。至于釘子戶可以慢慢走法律手段。釘子戶看到其他居民搬進(jìn)去后居住環(huán)境改善，且自己在公園占一棟樓可能引起別人的意見，也許就主動(dòng)搬遷了。

這種機(jī)制下，除了安置住房以外，還會(huì)增加一部分商品住房，就會(huì)有效為城市優(yōu)良區(qū)位地段增加商品房供應(yīng)，緩解城市房?jī)r(jià)的泡沫。

搜狐商學(xué)院：當(dāng)前我國(guó)人口出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，在城市中有一個(gè)很普遍的問題，就是托育設(shè)施不便利，這也影響到了年輕人的生育意愿。從土地規(guī)劃的角度來看，如何解決托育設(shè)施不便利的問題？

陶然：年輕人不愿意生孩子，因?yàn)椴还馔杏杀靖?，住房成本也非常高?/p>

城市的市區(qū)有大量的低效工業(yè)用地，或者是其他類型的建設(shè)用地，我們要通過給予原來這些土地的業(yè)主合適的補(bǔ)償，讓他把這些土地交給政府，政府再去建更多的幼兒園、托兒所、小學(xué)，其中一部分用來建住宅，一部分就用來建幼兒園、托兒所、小學(xué)。這樣的話房?jī)r(jià)穩(wěn)定了，托兒育兒的場(chǎng)地解決了，同時(shí)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)降低土地價(jià)格。我認(rèn)為這樣就能夠讓年輕人買得起房，或者租得起房，養(yǎng)得起孩子，這些都需要我們國(guó)家在土地制度和城市規(guī)劃方面具備更大的靈活性。

目前我們的土地制度和城市規(guī)劃剛性有余，彈性不足，很多的規(guī)劃和土地的利用完全是為地方政府財(cái)政收入，甚至為領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人的發(fā)展。我們最后一定要建設(shè)以人民為中心的城市，這個(gè)真的需要在土地制度規(guī)劃的體制和目標(biāo)方面做大的調(diào)整。

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