嚴(yán)格控制地方政府舉債、防范地方政府負(fù)債的隱性風(fēng)險(xiǎn)，成了當(dāng)前中央政府打好防范金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的必然舉措。而財(cái)政部高舉的板子雖直奔地方政府及國有企業(yè)去的時(shí)候，但卻疼叫在金融機(jī)構(gòu)身上。這看似不解卻盡在情理之中。

創(chuàng)新是金融業(yè)發(fā)展的靈魂，更是金融企業(yè)突破體制機(jī)制禁錮的動力。在小微企業(yè)、“三農(nóng)”等普惠金融領(lǐng)域，以及綠色金融、科技金融等特色金融領(lǐng)域，面對融資對象客觀存在的信息不對稱、缺乏有效抵押擔(dān)保物的融資短板，傳統(tǒng)金融理念、機(jī)制、服務(wù)模式及產(chǎn)品表現(xiàn)出明顯的“水土不服”，尤其需要創(chuàng)新。

近年來，金融機(jī)構(gòu)在服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)方面進(jìn)行了諸多富有成效的創(chuàng)新，形成了許多可復(fù)制的模式。其中一個(gè)基本的范式就是開展與地方政府的多維合作，不斷創(chuàng)新融資模式，政府擔(dān)?；?、“銀政”、“銀政保”、“銀政擔(dān)”等種種依托地方政府、實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的融資模式創(chuàng)新層出不窮。以政府擔(dān)保資金或信用增信撬動多倍的信貸資金，一度成為各地政府改善金融環(huán)境、金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)之談。當(dāng)然，其中也不乏規(guī)避監(jiān)管的所謂創(chuàng)新。

隨著財(cái)政部一紙禁令頒布，金融機(jī)構(gòu)違規(guī)向地方政府提供融資的行為將漸次曝光；而那些所謂的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)或?qū)⒊蔀樨?fù)累，成為金融機(jī)構(gòu)不得不直面的新考驗(yàn)。

但是，

3月30日，財(cái)政部出臺了《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》(財(cái)金〔2018〕23號)(以下簡稱23號文)，對金融企業(yè)主要是國有金融企業(yè)向地方政府和國有企業(yè)提供投融資的行為提出了規(guī)范性意見，明確金融機(jī)構(gòu)“除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規(guī)新增地方政府融資平臺公司貸款。不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)?；虺袚?dān)償債責(zé)任。不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金或政府和社會資本合作(PPP)項(xiàng)目資本金”;并從資本金審查、還款能力評估、投資基金、資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、政策性開發(fā)金融、合作方式、金融中介業(yè)務(wù)、PPP、融資擔(dān)保、出資管理、財(cái)務(wù)約束、產(chǎn)權(quán)管理、配合整改、績效評價(jià)、監(jiān)督檢查等十六個(gè)方面就金融機(jī)構(gòu)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為提出了具體規(guī)范意見與要求。

結(jié)合 3月26日財(cái)政部《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》(財(cái)預(yù)〔2018〕34號)所提出的“嚴(yán)格落實(shí)屬地管理責(zé)任，將防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為當(dāng)前財(cái)政管理工作的重中之重，堅(jiān)決制止和查處各類違法違規(guī)或變相舉債行為”等要求，我們不難感受到?jīng)Q策層在規(guī)范地方政府舉債行為、防范和控制地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面的決心。

財(cái)政部23號文件的出臺，與《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》(財(cái)預(yù)〔2018〕34號)形成強(qiáng)烈的政策呼應(yīng);其最根本立意是，通過規(guī)范金融機(jī)構(gòu)對地方政府資金供給行為，從需求端、供給端雙向發(fā)力，共同擠壓地方政府負(fù)債泡沫，防控地方政府債務(wù)隱性風(fēng)險(xiǎn)。

盡管從財(cái)政部發(fā)布的數(shù)據(jù)看，2017年中國政府債務(wù)負(fù)債率36.2%，這一水平遠(yuǎn)低于國際通用的60%警戒線，也低于主要經(jīng)濟(jì)體和新興市場國家的負(fù)債水平，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控;但個(gè)別地區(qū)負(fù)債率上升速度之快，特別是地方政府直接顯性負(fù)債與隱性負(fù)債近年來呈快速上升態(tài)勢，但卻不能不引起中央政府的警覺。據(jù)WIND數(shù)據(jù)，2008年以來，地方政府直接顯性負(fù)債由2168億元上升至2014年末的16000億元;地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)由12143億元上升至29000億元。與之相映證的是，近年來一些地方政府入不敷出，甚至淪為“老賴”。

嚴(yán)格控制地方政府舉債、防范地方政府負(fù)債的隱性風(fēng)險(xiǎn)，成了當(dāng)前中央政府打好防范金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的必然舉措。而財(cái)政部高舉的板子雖直奔地方政府及國有企業(yè)去的時(shí)候，但卻疼叫在金融機(jī)構(gòu)身上。這看似不解卻盡在情理之中。

因此，

去年財(cái)政部出臺的《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕87號)， 已明確地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債，不得通過政府購買服務(wù)向金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付(收)賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資;同時(shí)嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍。

87號文的下發(fā)，已經(jīng)令不少金融機(jī)構(gòu)陷入進(jìn)退兩難境地。一些地方政府紛紛以87號文件為依據(jù)，單方面撤銷此前簽訂的PPP項(xiàng)目類融資，使金融機(jī)構(gòu)處于非常尷尬的境地：要么嚴(yán)格按監(jiān)管規(guī)定執(zhí)行，控制新的投入，則此前介入的項(xiàng)目或?qū)⒁?ldquo;缺血”而“爛死”，投入的貸款變?yōu)椴涣?要么冒險(xiǎn)繼續(xù)違規(guī)或變相為地方政府的項(xiàng)目“輸血”金融機(jī)構(gòu)。

而此番的23號禁令則在更大的范圍、更多的領(lǐng)域掐住了金融的脖子。金融機(jī)構(gòu)此前通過投資基金、資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、統(tǒng)一授信、PPP和融資擔(dān)保等模式開展與地方政府合作、以政府回購、明股實(shí)債、固定回報(bào)等方式為地方基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目提供融資的“旁門左路”已然被堵住。

金融機(jī)構(gòu)將面臨幾方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：

一是表外資金如何回表內(nèi)的問題。

先前通過種種資金騰挪大法違規(guī)為地方政府提供的融資，如何以合規(guī)的“姿態(tài)”回到表內(nèi)?畢竟，靠政府債券置換越來越受到發(fā)債限額的制約。而主動壓縮退出也將面臨來自地方政府的直接壓力。按照23號文，金融機(jī)構(gòu)在配合地方政府債務(wù)整改時(shí)，不得盲目抽貸、壓貸和停貸，以防范存量債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)。而其邊界顯然難以把握。

二是金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)拓展空間或?qū)⑹艿綁嚎s，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化配置問題凸顯。

按照23號文要求，金融機(jī)構(gòu)不得要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔(dān)保、承諾回購?fù)顿Y本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式違規(guī)承擔(dān)償債責(zé)任。若嚴(yán)格遵照上述規(guī)定，則以期限長、評估難、風(fēng)險(xiǎn)高、退出難為主要特征的PPP項(xiàng)目對金融機(jī)構(gòu)而言或成雞肋，做或者不做都將是一種壓力，或承受更大的風(fēng)險(xiǎn)，或錯失業(yè)務(wù)拓展的機(jī)遇。

三是原有的創(chuàng)新將面臨“再創(chuàng)新”的壓力。

這或是更為深遠(yuǎn)的影響。財(cái)政部23號文明確，政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)按照市場化方式運(yùn)作，依法依規(guī)開展融資擔(dān)保服務(wù)，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，不得要求或接受地方政府以任何形式在出資范圍之外承擔(dān)責(zé)任。這將使金融機(jī)構(gòu)不得不告別以往的依托地方政府信用的種種金融創(chuàng)新，在防范金融風(fēng)險(xiǎn)與強(qiáng)化對實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)的跳板之間，商業(yè)銀行勢必對原來的種種創(chuàng)新進(jìn)行再創(chuàng)新。

長期以來，金融機(jī)構(gòu)在涉及小微企業(yè)、“三農(nóng)”等經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的融資服務(wù)時(shí)，基于融資對象信息不對稱、缺乏有效抵押物等客觀現(xiàn)實(shí)，往往熱衷于與地方政府開展相關(guān)合作，通過尋求地方政府的增信來拓展這些領(lǐng)域的業(yè)務(wù)。金融機(jī)構(gòu)依托地方政府增信的服務(wù)模式創(chuàng)新主要有以下幾種：

1． “銀行+政府”模式。

引入政府增信機(jī)制，以緩解特殊群體貸款抵押擔(dān)保難問題。地方政府與銀行機(jī)構(gòu)開展合作，以建立政府信用擔(dān)?；稹⒄兄Z與銀行按一定比例分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等方式，鼓勵銀行機(jī)構(gòu)加大對小微企業(yè)等領(lǐng)域的金融支持，或推動銀行機(jī)構(gòu)開展信用貸款等方面的金融創(chuàng)新。

2． “政府+銀行+擔(dān)保”模式。

即政府、銀行、擔(dān)保公司三方簽訂合作協(xié)議，一旦被擔(dān)保企業(yè)發(fā)生問題，出現(xiàn)需要代償?shù)默F(xiàn)象，將以往由擔(dān)保機(jī)構(gòu)全額代償?shù)淖龇ǜ某捎沙修k的政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)、銀行、所在地方政府財(cái)政各按約定比例分擔(dān)可能出現(xiàn)的貸款風(fēng)險(xiǎn)。

3．“政府+銀行+保險(xiǎn)”模式。

即由地方政府、銀行、保險(xiǎn)公司三方參與、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的金融服務(wù)模式。比較典型的就是近年廣為推廣的“銀政保”小額貸款保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

或許只有真正將兩根拐杖都扔了，我們的金融機(jī)構(gòu)才開始恢復(fù)肌能，才開始真正成熟。

一個(gè)不爭的事實(shí)是，長期以來，以地方政府信用背書的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域的貸款投入，與依托房地產(chǎn)的信貸投資，實(shí)際上構(gòu)成了金融機(jī)構(gòu)特別是商業(yè)銀行信貸投放的重心和利潤貢獻(xiàn)點(diǎn);但同時(shí)也成為商業(yè)銀行得以前行的雙拐，——雖然在不斷前行，但無法掩飾其病態(tài)性與脆弱性。

需要正視的是，對于小微企業(yè)、“三農(nóng)”等普惠金融領(lǐng)域的金融服務(wù)問題，始終應(yīng)該是政府政策關(guān)注的重點(diǎn)。而整合政府資源，加快推進(jìn)和完善政策性融資擔(dān)保體系的建設(shè)當(dāng)為正解。而政策性融資擔(dān)保體系效用的真正發(fā)揮則有待財(cái)政理念的創(chuàng)新。

在地方政府債務(wù)問題上，管好舉債行為僅是一方面?；蛟S管好地方政府的預(yù)算（包括中央與地方事權(quán)的匹配性），管好地方政府用錢的行為，改變地方政府“大手大腳”花錢的習(xí)慣，意義更大更深遠(yuǎn)。

值得探討的是，地方政府過度負(fù)債、盲目負(fù)債所形成的泡沫不斷膨脹，的確到了一個(gè)不得不高度警覺的時(shí)候;但地方政府隱性負(fù)債泡沫是否真的到了需要主動刺破的程度，或許值得斟酌。畢竟，貿(mào)然刺破所釋放的強(qiáng)大氣流或許會造成意想不到的傷害。

關(guān)鍵詞： 地方政府 隱性 風(fēng)險(xiǎn)