中新經(jīng)緯11月5日電 題：《專家談碳邊境稅：中國需穩(wěn)步推進碳市場建設(shè)，爭取全球碳定價權(quán)》

作者 周杰俁(中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員) 崔瑩(中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理院長、氣候金融研究中心主任)

2021年10月31日至11月12日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第26次締約方會議(COP26)在英國格拉斯哥舉行。COP26會議是《巴黎協(xié)定》各簽署方討論更新的國家自主貢獻方案的最早機會，也是各國解決遺留問題、建立氣候合作機制的“最后一次最佳機會”，可以成為全球應(yīng)對氣候變化的轉(zhuǎn)折點。COP26會議期間，在各方仍未達成一致合作意見的情況下，將可能面臨各國通過制裁、競爭與對抗手段解決氣候問題的局面，進一步加劇國際政治與經(jīng)濟沖突升級的風(fēng)險，其中之一便是“碳邊境稅”。

碳邊境稅是一種與碳市場、碳稅等內(nèi)部碳定價機制互補的、旨在將進口商品所包含的碳排放導(dǎo)致的負外部性內(nèi)部化，并體現(xiàn)在商品價格上的關(guān)稅手段。目前，全球范圍內(nèi)僅歐盟提出的CBAM(碳邊境調(diào)節(jié)機制)較為確定，其他發(fā)達國家的碳邊境稅政策還處在早期討論階段。

一、碳邊境稅對中國的影響

受此影響最大的是向建立碳邊境稅的國家大量出口碳密集型產(chǎn)品的國家。整體而言，中國出口產(chǎn)品碳強度較高，出口依存度較高。歐盟長期是中國最大貿(mào)易伙伴，僅在2020年受英國脫歐及疫情等因素影響被東盟超越。中國出口貿(mào)易對發(fā)達國家市場較為依賴，現(xiàn)狀決定了碳邊境稅將對出口貿(mào)易造成一定沖擊，使相關(guān)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、就業(yè)及福利受到影響。

從產(chǎn)業(yè)來看，“能源密集及大量貿(mào)易型”產(chǎn)業(yè)受碳邊境稅沖擊將最嚴重。當(dāng)前歐盟委員會提案表明，歐盟CBAM在初期將納入電力、鋼鐵、鋁、水泥和肥料五個行業(yè)。對中國而言，由于中國與歐盟之間不存在電力貿(mào)易，而肥料和水泥出口規(guī)模很小，主要受影響的將是鋼鐵及鋁行業(yè)的相關(guān)企業(yè)，出口至歐盟的部分將面臨成本增加與競爭力下降等挑戰(zhàn)。中國鋁排放主要來自電力帶來的間接排放，歐盟CBAM機制若在后期納入間接排放，將大幅增加中國鋁及鋁制品出口至歐盟的成本。同時也應(yīng)注意到歐盟碳市場還覆蓋造紙、化工、煉油等其他行業(yè)，而歐委會提案并非定稿，歐盟正式確定CBAM還將經(jīng)過數(shù)月甚至幾年的審議過程，未來的定稿也有可能將這部分行業(yè)納入。

另一方面，歐盟CBAM也將對中國總體出口形勢產(chǎn)生影響。雖然中國鋼鋁及其制品對歐盟的直接出口規(guī)模不高，但機電產(chǎn)品出口規(guī)模比重高，其處在鋼鐵及鋁行業(yè)下游。歐盟CBAM即使僅涵蓋鋼鐵及鋁行業(yè)的直接出口，其導(dǎo)致的鋼鐵及鋁成本上升也將對中國相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈造成間接影響。同時，對于CBAM所應(yīng)涵蓋的商品范圍，此前公開咨詢結(jié)果顯示，多數(shù)人支持不僅考慮進口商品本身，也應(yīng)將商品零部件的碳排放納入。中國機電出口包含了大量鋼鐵及鋁的間接出口，如果未來歐盟將CBAM涵蓋范圍延伸至下游，對中國出口產(chǎn)生的影響將發(fā)生根本性變化。

此外，碳邊境稅對中國影響并不僅限于雙邊貿(mào)易。碳邊境稅對世界各國廣泛適用，例如歐盟CBAM除了會影響中國，也會影響俄羅斯、土耳其等對歐盟大量出口鋼鐵等相關(guān)產(chǎn)品的國家。如果中國相關(guān)行業(yè)廣泛采取低碳轉(zhuǎn)型措施，同類產(chǎn)品所包含的碳排放小于其余對歐盟出口國家，則將相對提高中國出口競爭力。

二、政策建議

1.提高國內(nèi)減排力度，減少出口依賴

由于本質(zhì)上，碳邊境稅是對同質(zhì)化產(chǎn)品生產(chǎn)過程中所包含的排碳量之差進行收費，因此長期來看，減少碳邊境稅帶來的風(fēng)險需要從根本上推動低碳轉(zhuǎn)型，降低國內(nèi)生產(chǎn)商品的碳排放。當(dāng)前中國“雙碳”目標(biāo)已經(jīng)確定，已經(jīng)或?qū)⒊雠_一系列配套政策促進在2030年前實現(xiàn)盡早達峰、盡低削峰。一方面，建議加強各級政府應(yīng)對氣候變化的意識與能力建設(shè)，加快各類減排政策的出臺與執(zhí)行，發(fā)揮政府的指導(dǎo)作用；另一方面，要大力推進節(jié)能減排理念普及，鼓勵企業(yè)探索內(nèi)部碳定價制度，在生產(chǎn)、投資、經(jīng)營等活動中將碳價納入考量，提前為未來更高排放約束力度帶來的高碳價做準(zhǔn)備，從而減少碳邊境稅帶來的沖擊。

此外，中國也可從推動經(jīng)濟與出口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型入手，加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，減少對出口的依賴，并通過減少高碳排放強度、低附加值、易受碳邊境稅沖擊的商品對相關(guān)經(jīng)濟體的出口，以降低碳邊境稅對經(jīng)濟的沖擊。

2.推動WTO框架下的國際談判

通過在WTO(世界貿(mào)易組織)框架內(nèi)談判以闡明我方觀點、提出對碳邊境稅的各項質(zhì)疑并推動否決或促進推出各方意見達成一致的碳邊境稅政策是短期內(nèi)重要的應(yīng)對手段。建議利用現(xiàn)有國際貿(mào)易法律法規(guī)中的有利條款維護自身利益，對不合理的碳邊境稅予以回擊，同時要積極參與未來國際貿(mào)易體系演變進程，爭奪規(guī)則制定權(quán)和話語權(quán)。另外，在應(yīng)對不同國家提出的碳邊境稅制度時應(yīng)有不同側(cè)重點，例如歐盟有歐盟碳市場統(tǒng)一的碳定價，對歐盟碳邊境稅的駁斥可從非歧視原則入手，對其豁免對象提出質(zhì)疑，同時歐盟碳市場對鋼鐵等行業(yè)完全實行免費分配，向相關(guān)行業(yè)的進口商品征稅將導(dǎo)致“雙重保護”，也應(yīng)重點質(zhì)疑。美國沒有聯(lián)邦層面的碳定價機制，因此美國提出的碳邊境稅方案還將違反GATT(關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定)第3條中的國民待遇原則規(guī)定。

3.更好履行碳定價機制促進減排職能

中國碳排放強度雖然不斷下降，但市場機制在這一過程中所起作用較為有限，未來可能不利于中國應(yīng)對碳邊境稅。歐盟碳邊境證(CBAM Certificates)價格將由專門的CBAM管理機構(gòu)決定，這一價格將與歐盟碳市場碳價較為接近。目前，中國碳市場價格遠低于歐盟碳市場，且僅覆蓋火電行業(yè)，即使歐盟允許以國內(nèi)碳價抵扣碳邊境證價格，也無法有效緩解受影響企業(yè)面臨的壓力。通過行政管控、新能源補貼和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置等其他手段，即使可以實現(xiàn)與碳定價機制實際效果類似的減排，但由于很難折算至碳價，也可能無法得到歐盟的豁免，將使談判進程復(fù)雜化。建議中國穩(wěn)步推進全國碳市場建設(shè)，探索納入有償分配與配額總量控制等制度，逐步納入鋼鐵與鋁等更多碳排放較密集的行業(yè)，同時探索碳稅或類似機制作為補充，促進形成合理碳價，更多依靠市場機制實現(xiàn)減排，并爭取掌握全球碳定價權(quán)。(摘編自《中國財政》2021年第19期《碳邊境稅及對我國的影響》)(中新經(jīng)緯APP)

本文不代表中新經(jīng)緯觀點。

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