國盛證券首席經(jīng)濟學(xué)家，熊園 博士

事件：2022年4月19日，中央全面深化改革委員會第二十五次會議審議通過了《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。

核心結(jié)論：對本次改革時點、背景、方向、節(jié)奏、影響的5點理解。

1、 時點上 ，從“研究完善”到“推進”，“省以下財政體制改革”有望加速推進。

2、 背景上 ，我國中央和地方的財政關(guān)系已逐步理順，但省與市、市與縣仍問題多多，本輪疫情進一步凸顯了省以下政府間的財政矛盾。

3、 方向上 ，“省以下財政體制改革”有4大聚焦：界定事權(quán)和支出責(zé)任，理順收入關(guān)系，完善轉(zhuǎn)移支付，規(guī)范財政管理（破除地方保護主義、隱性債務(wù)化解）。

4、 節(jié)奏上 ，《意見》應(yīng)是綱領(lǐng)性文件，鑒于各省財政差異性較大，各省應(yīng)還會制定細(xì)化方案（多省已出臺），預(yù)計“十四五”期間有望取得階段性進展。

5、 影響上 ，短期有助于保基層、保民生、提信心、調(diào)動基層積極性，中長期有助于推動建立縣級財政長效保障機制，也是我國建立現(xiàn)代財政制度的大方向。

正文如下：

1、時點上，從“研究完善”到“推進”，“省以下財政體制改革”有望加速推進。從時點看，2020年10月十九屆五中全會、《2021年財政預(yù)算報告》均提及“健全省以下財政體制”；今年2月財政部部長署名文章、3月《2022年財政預(yù)算報告》、3月《政府工作報告》等指出“2021年已研究完善”、“2022年要推進”；隨著本次會議審議通過了具體的推進《意見》，預(yù)示“省以下財政體制改革”將逐步推進落地。

2、背景上，我國中央和地方的財政關(guān)系已逐步理順，但省與市、市與縣仍問題多多，本輪疫情進一步凸顯了省以下政府間的財政矛盾。2012年十八大以來，財政體制改革主要集中在中央和地方，本次會議也指出“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央與地方財政關(guān)系逐步形成”。然而，近年來省與市、市與縣的財政關(guān)系并未理順，包括省與市縣之間事權(quán)和支出責(zé)任分配不均，市縣財政自主權(quán)不足，地方保護主義盛行，轉(zhuǎn)移支付來源不穩(wěn)定，債務(wù)管理能力薄弱、隱性債務(wù)高企等，再疊加2020年以來市縣面臨疫情防控、民生保障、基層運轉(zhuǎn)等困難，省以下財政體制改革的迫切性提升。

3、方向上，“省以下財政體制改革”有4大聚焦：界定事權(quán)和支出責(zé)任，理順收入關(guān)系，完善轉(zhuǎn)移支付，規(guī)范財政管理（破除地方保護主義、隱性債務(wù)化解）。

>；界定省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任。 主要還是延續(xù)中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的劃分原則，規(guī)范省與市縣分擔(dān)方式，可能的方向包括：省、市不得將 自身支出責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給縣、鄉(xiāng)；委托縣、鄉(xiāng)事務(wù)要足額撥款，不留缺口；共同事務(wù)劃分要考慮各方受益程度及縣、鄉(xiāng)承受能力，減輕財政困難地區(qū)支出壓力等。

>；理順省以下政府間收入關(guān)系。 由于省本級集中了過多的收入，財權(quán)和事權(quán)劃分不匹配，權(quán)責(zé)不一，導(dǎo)致越到基層，財政越困難，如2021年，寧夏、海南、貴州省本級收入占比高達(dá)40.8%、36.1%和31.5%，其支出占比分別為27.2%、32.6%和20.3%，對應(yīng)缺口為13.7、3.5和11.2個百分點。因此，一方面，財權(quán)和事權(quán)相匹配，推動財力下沉，保障基層財力。另一方面，鑒于省內(nèi)發(fā)展差異大，省本級需集中一定財力（后附各省省本級收支集中度），支持 財力薄弱地區(qū)。此外，也需要強化激勵，提高市縣稅收收入增量分成比例（或全部劃歸），進而激勵市、縣加快財源培育。

>；完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度。 由于省向下轉(zhuǎn)移支付由省級政府掌握分配權(quán)，額度分配存在隨意性，對各地困難程度可能考慮不夠，實際下達(dá)過程中還存在省本級截留、挪用、撥付不及時等問題。2020年疫情以來新設(shè)“財政資金直達(dá)機制”，就是一個有效的制度突破，2021年起這一機制已經(jīng)轉(zhuǎn)為常態(tài)化實施。

>；建立健全省以下財政體制調(diào)整機制，規(guī)范省以下財政管理，尤其是破除地方保護主義和地方債務(wù)化解。 會議指出：“破除地方保護主義、消除市場壁壘，健全持續(xù)推進基本公共服務(wù)均等化的保障制度和標(biāo)準(zhǔn)體系”，這應(yīng)是統(tǒng)一大市場的要求；“壓實地方各級政府風(fēng)險防控責(zé)任，完善防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險長效機制，堅決遏制隱性債務(wù)增量，從嚴(yán)查處違法違規(guī)舉債融資行為”，指向的是各地隱性債務(wù)高企的亂象。

4、節(jié)奏上，《意見》應(yīng)是綱領(lǐng)性文件，鑒于各省財政差異性較大，各省應(yīng)還會制定細(xì)化方案，“十四五”期間有望取得階段性進展。過往經(jīng)驗看，中央深改委審議通過的文件，最快1-3個月印發(fā)出臺。考慮到各省差異性，省以下財政改革并非“中央-地方”財政體制的簡單復(fù) 制，《意見》很可能大多為原則性條款，自主權(quán)很大可能仍在各省。實際看，近年來山東（2019年）、廣東（2019年）、云南（2021年）等已出臺了相關(guān)改革實施意見，多省也將其作為今年重點財政工作（后附詳表）。隨著本次《意見》審定通過，指向“十四五”期間相關(guān)改革有望階段性進展。

5、影響上，短期看有助于保基層、保民生、提信心、調(diào)動基層積極性，中長期有助于推動建立縣級財政長效保障機制，也是我國建立現(xiàn)代財政制度的大方向。鑒于今年疫情反復(fù)，地方疫情管控壓力加大、經(jīng)濟也受到明顯沖擊，疊加房地產(chǎn)景氣嚴(yán)重下滑、土地成交大幅縮水，基層“保基本民生、保工資、保運轉(zhuǎn)”難度加大，由此也看到，這兩年中央層面加大了轉(zhuǎn)移支付力度，專項債規(guī)模也是直達(dá)縣市。本次《意見》的審議通過，應(yīng)有助于提高基層信心、調(diào)動基層工作積極性。

風(fēng)險提示：疫情演化、政策力度、外部環(huán)境等變化超預(yù)期。

聯(lián)系人：熊園，國盛證券首席經(jīng)濟學(xué)家；劉新宇，國盛宏觀分析師；楊濤，國盛宏觀研究員；劉安林，國盛宏觀研究員；穆仁文，國盛宏觀研究員。

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本文節(jié)選自國盛證券研究所已于2022年4月20日發(fā)布的報告《“省以下財政體制改革”提速，影響幾何？》，具體內(nèi)容請詳見相關(guān)報告。

關(guān)鍵詞： 財政體制改革